A vueltas con la solidaridad

Como un bumerán, cada cinco años más o menos, el debate sobre la financiación autonómica retorna y la política española se enzarza en la siempre pasional discusión sobre cómo repartir los recursos públicos. Ha llovido, y mucho, desde que en 1993 Jordi Pujol arrancó de Felipe González la cesión para las comunidades del 15% del IRPF. Desde entonces, España ha aprobado o reformado otros dos modelos de financiación y ha avanzado hacia una descentralización, insuficiente para algunos, exagerada para otros.

En cualquier caso, si uno bucea por las hemerotecas se da cuenta de que el debate contiene elementos sempiternos e invariables. Siempre es Cataluña la primera en levantar la voz e iniciar el proceso de reforma, quien lanza la mayoría de propuestas y quien lleva el peso negociador con el Gobierno central. Así fue cuando el Estado cedió el 15% del IRPF en 1993, cuando lo aumentó hasta el 30% en 1996 y cuando se amplió en el actual 33% en 2002. Y también ahora, la propuesta de que la cesión en IRPF e IVA alcance el 50% ha salido del Parc de la Ciutadella, donde se levanta el Parlamento catalán.

Otra particularidad es que el debate acaba inevitablemente derivando en agrias polémicas entre territorios, que se lanzan acusaciones mutuas. Y entre los reproches siempre sobresale un término: solidaridad. Unas, las llamadas comunidades ricas, suelen argumentar que son demasiado solidarias, otras, las denominadas pobres, acusan a los territorios boyantes de ser insolidarios. Así, el debate se enrarece y deja de ser técnico para convertirse en una batalla territorial que sólo sirve para abrir heridas entre ciudadanos de distintos territorios y alentar los viejos tópicos ibéricos.

Sin embargo, la reforma actual que se discute es de mayor calado y -aunque siempre se dice lo mismo- parece que parte con más posibilidades de perdurar en el tiempo, si finalmente se aprueba, algo que ahora resulta más factible, por el impulso que le quiere dar el Gobierno. A ello se ha comprometido con el nombramiento de Manuel Chaves al frente del departamento de Política Territorial, al que ha dado rango de vicepresidencia.

El consejero de Economía de la Generalitat -que no por casualidad es catedrático de Hacienda Pública- ha puesto encima de la mesa una reforma que va mucho más allá de lo que nunca se atrevieron a proponer los Gobiernos de Convergència i Unió (CiU). La financiación que proponen no sólo habla de aumentar la cesión de impuestos, sino que supone un cambio de filosofía del modelo.

Por primera vez, se habla claramente de limitar la solidaridad. En lenguaje técnico se denomina nivelación parcial. Es decir, poner ciertos límites a la tarea redistribuidora del Estado para evitar que se penalice a aquellas comunidades con mayor capacidad fiscal y más dinámicas económicamente. Aquellos que se oponen a la propuesta de Castells -que es la que el Gobierno ha tenido más en cuenta a la hora de elaborar su modelo- recuerdan que 'son las personas y no los territorios los que pagan impuestos'. Si Madrid o Baleares colaboran más en los ingresos públicos, argumentan, es porque tienen mayor proporción de ciudadanos adinerados. Y, en la medida de que los impuestos tienden a ser progresivos, es lógico que su saldo sea negativo, es decir, que aporten más de lo que reciben. A ello, el presidente de la Generalitat, José Montilla, contraataca y defiende que, si bien es cierto que son los individuos los que pagan los impuestos, los servicios se proporcionan en los territorios. Así, cuando una comunidad recibe menos ingresos per cápita ello debilita el Estado del bienestar en ese territorio tanto para las personas de renta alta como baja.

La discusión en España, aunque parezca muy autóctona, también se produce aunque a menor escala en otros países descentralizados y federales. Siempre existe cierta tensión entre corresponsabilidad fiscal y nivelación. Es decir, entre aumentar la autonomía financiera de los Gobiernos subcentrales (comunidades autónomas) y, al mismo tiempo, evitar un incremento de las desigualdades. Si el Gobierno aumenta la cesión en el IRPF e IVA, aquellas comunidades más dinámicas obtendrán más recursos. Entonces, el Gobierno debe crear mecanismos de nivelación (solidaridad) para que todos los ciudadanos puedan disfrutar de unos servicios públicos similares.

En el modelo actual, el fondo de suficiencia realiza esa función. Cubre la diferencia entre los ingresos de las comunidades y sus necesidades de gasto. Por ejemplo, con los últimos datos de liquidación de 2006, Galicia obtuvo unos ingresos de 4.000 millones de euros pero sus necesidades ascendían a 7.600 millones. Allí entra el fondo de suficiencia, que son transferencias de la Administración central hacia la autonómica. Sin embargo, algunas comunidades, como Cataluña o Baleares, consideran que la solidaridad interterritorial actual es excesiva. Argumentan que la nivelación no acerca a las comunidades pobres a las ricas sino que invierten su posición. En otras palabras, existe una sobrenivelación.

Por otra parte, se producen diferencias abismales en la financiación per cápita en los distintos territorios. Por ejemplo, en Extremadura, gozan de casi 1.000 euros más por habitante que Baleares. Aun así, resulta innegable que comunidades con mayor dispersión de población, como Castilla y León o Galicia, les resulta más caro -al no poder aplicar economías de escala- prestar los mismos servicios que Madrid o Cataluña. Entonces, sería injusto que todos los territorios tuvieran la misma financiación por habitante. Aunque parece evidente que las diferencias actuales resultan excesivas. Por el momento, la propuesta que el Gobierno presentó el último día del año anterior tiene una importante virtud que puede llegar a ser su mayor defecto. Incluye medidas para contentar a todas las comunidades, con lo que es probable que deje a todas insatisfechas. Así, el principal fondo, llamado de garantía de los servicios fundamentales, incluye la cláusula catalana de limitar la solidaridad, aunque desde la Generalitat lo consideran insuficiente. Y el modelo del Gobierno se cierra con otros dos fondos -de suficiencia y de garantía- que debe servir para ganarse el favor de las comunidades con menos recursos.

En mayo, las comunidades y el Gobierno discutirán sobre este modelo en el Consejo de Política Fiscal y Financiera. Sería deseable llegar a un acuerdo consensuado por varios motivos. El primero, porque el Estado del bienestar reside en las comunidades autónomas y mejorar su financiación debería traducirse en una oferta de servicios públicos de mayor calidad. Y, por otro lado, para finiquitar un debate que tiende a la demagogia y a la crispación. Sin embargo, por el momento, parece que el acuerdo se encuentra aún lejos. La Generelitat catalana ha rechazado la propuesta que le remitió el Gobierno con la que recibiría 1.200 millones de euros más este año hasta alcanzar los 2.000 millones en los dos ejercicios siguientes.