Un reparto equitativo
Los Estados federales o descentralizados sufrirán probablemente de iniquidades interterritoriales si no se aplican mecanismos para corregirlo. Aunque las competencias de los Gobiernos de un nivel subcentral de gobierno sean las mismas, dichos territorios diferirán en los niveles de renta per cápita y en las necesidades de gasto por las diferentes características demográficas y por los distintos factores de coste que afectan a la provisión de los servicios públicos. Realizando el mismo esfuerzo fiscal, los Gobiernos ricos y/o con menos necesidades de gasto podrán prestar un nivel más alto de servicios públicos o de mayor calidad que los Gobiernos pobres y/o con mayores necesidades de gasto, ya que los ingresos fiscales generados por los primeros darán una mejor cobertura a sus gastos.
La mayoría de los países mencionados aplican mecanismos para corregir estas iniquidades interterritoriales. Son los llamados mecanismos de nivelación fiscal, que dan cumplimiento al principio de solidaridad interterritorial. Su objetivo es lograr que todas las unidades de un nivel subcentral de gobierno puedan suministrar un nivel similar de servicios realizando un esfuerzo fiscal también similar.
La nivelación fiscal conlleva una redistribución de recursos de los territorios más ricos hacia los más pobres. Previamente se establece un nivel estándar de recursos hacia el que se tiene que converger. æpermil;ste puede ser la media de los recursos per cápita de los territorios a nivelar. Si el proceso de nivelación conduce a que todos los territorios se queden en el nivel medio estamos ante una nivelación completa. Es lo que ocurre en países como Australia. En cambio, si los territorios ricos pierden posiciones y se acercan al nivel medio, pero todavía se quedan algo por encima, y los pobres ganan posiciones y también se aproximan al nivel medio, pero todavía se quedan algo por debajo, estamos ante una nivelación parcial. Esto es lo que sucede en países como Alemania y Canadá, o en los países escandinavos. El establecimiento del grado de nivelación, sea completo o parcial, es una decisión política. Es más común la nivelación fiscal parcial que la completa, ya que la primera persigue no desincentivar demasiado el crecimiento económico de los Gobiernos ricos por la aportación que realizan a la solidaridad y estimular a los pobres, evitando los desincentivos a un mayor esfuerzo que pueden causar las subvenciones.
El mayor problema de la financiación de las comunidades autónomas es que el mecanismo de nivelación fiscal está mal diseñado y conduce a una sobrenivelación. Las comunidades con mayores recursos antes de la nivelación acaban después de la misma con menos recursos per cápita que las comunidades de menor nivel de renta.
Por ejemplo, Madrid, Baleares y Cataluña, que tienen unos recursos tributarios per cápita, considerando 100 la media española, de 141, 132 y 121, respectivamente (lo cual quiere decir que pagan impuestos un 41%, 32% y 21% por encima de la media), les corresponde después de la nivelación unos recursos per cápita de 89, 81 y 94. Se quedan sustancialmente por debajo de la media.
En cambio, otras comunidades, como Extremadura y Galicia, con recursos tributarios per cápita de 68 y 85 (pagan impuestos un 32% y un 15% por debajo de la media), les corresponde después de la nivelación unos recursos per cápita de 125 y 114 (disponen de unos recursos un 25% y un 14% superiores a la media). Se constata que el mecanismo de nivelación invierte las posiciones iniciales a favor de las comunidades autónomas con menos capacidad fiscal. Lleva a una redistribución excesiva. Ello no es justo ni sucede en países similares al nuestro.
Es preciso que la reforma de la financiación autonómica corrija esta situación. El mecanismo de nivelación ha de facilitar el acercamiento de posiciones entre las comunidades autónomas con mayor y menor capacidad fiscal, pero no ha de invertir las posiciones, como sucede actualmente. El objetivo de la nivelación debe ser que las comunidades autónomas con más capacidad fiscal destinen una parte de los ingresos impositivos de que disfrutan por encima de la media a las de menor capacidad fiscal para que puedan prestar niveles similares de servicios a sus ciudadanos, pero la otra parte debería revertir en el propio Gobierno autonómico en aras al logro de los principios de eficiencia y autonomía.
Núria Bosch. Catedrática de Hacienda Pública de la Universidad de Barcelona