¿Quién paga la solidaridad?

Como ya analicé en mi artículo de 24 de mayo publicado en este diario (Modelos de nivelación fiscal), dos modelos de solidaridad interterritorial se distinguen por la doctrina: el basado en transferencias de los Estados o regiones con mayor renta per cápita hacia los de menor renta per cápita dentro de un país (equidad vertical), y el que considera que la igualación fiscal se ha de entender entre individuos y no entre jurisdicciones, es decir, los individuos con una misma posición económica han de gozar de un mismo trato fiscal, independientemente de la jurisdicción de residencia.

España, en la Ley 21/2001, de Financiación de las Comunidades Autónomas, optó por el modelo de equidad vertical, estableciendo el principio de solidaridad y creando en el Presupuesto del Estado el Fondo de Suficiencia, con el objetivo de conseguir que todos los ciudadanos, independientemente del lugar de residencia, pudieran gozar de un nivel mínimo de servicios públicos. Es decir, la solidaridad abarca a todos los servicios públicos suministrados por las comunidades autónomas de régimen común.

Sin embargo, el número 3 del artículo 206 del Estatuto de Cataluña, aprobado por la Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio, reduce la garantía de nivelación y solidaridad a 'los servicios de educación, sanidad y otros servicios sociales esenciales del Estado del bienestar prestados por los diferentes Gobiernos autonómicos, con la finalidad de que puedan alcanzar niveles similares en el conjunto del Estado'. Ello supone que para el resto de los servicios prestados por los Gobiernos autonómicos desaparece la transferencia a efectuar del Fondo de Nivelación y Solidaridad.

Dos preguntas se derivan del número 2 del artículo 206 del Estatuto de Cataluña: por qué se recoge en dicho Estatuto la reducción del grado de solidaridad y quién va a financiar el fondo para que la nivelación fiscal sea una realidad. Respecto a la primera cuestión, parece desprenderse del citado número 2 del artículo 206 que la finalidad del mismo es que el sistema estatal de financiación disponga de recursos suficientes para garantizar la nivelación y solidaridad.

En primer lugar, debe ser el Estado quien determine si después de la cesión de impuestos a que se refiere la disposición adicional octava, impuesto sobre la renta de las personas físicas (50%); disposición adicional novena, impuestos especiales (58%), y disposición adicional décima, impuesto sobre el valor añadido (50%), dispone de recursos suficientes para garantizar la nivelación y solidaridad, ya que, en caso contrario, la ampliación del espacio fiscal efectuado a las comunidades autónomas no lo hubiera aprobado.

Pienso que la causa puede estar en que, a consecuencia de la citada ampliación del espacio fiscal, Cataluña tendrá un excedente de recursos sobre sus gastos. Con el actual sistema tendría que devolverlo totalmente al Fondo de Suficiencia. Por ello, el número 2.b del artículo 210 establece que corresponde a la Comisión Mixta de Asuntos Económicos y Fiscales Estado-Generalitat acordar la contribución de Cataluña a la solidaridad y a los mecanismos de nivelación prevista en el artículo 206, con lo cual, al disminuir el Fondo de Solidaridad a consecuencia de rebajarse los programas sujetos a nivelación, la aportación de Cataluña disminuirá también.

Con la garantía de nivelación y solidaridad sólo a educación, sanidad y otros servicios sociales esenciales del Estado del bienestar, prestados por los diferentes Gobiernos autonómicos, han quedado fuera precisamente la provisión de los bienes públicos puros locales que el mercado no puede suministrar, y son los bienes públicos precisamente los que dieron lugar al nacimiento del Estado, por no poder ser suministrados por el mercado.

Entre ellos se encuentran los servicios de los órganos ejecutivos y legislativos, la investigación, los servicios públicos de protección contra incendios y de tribunales de justicia, los servicios de transporte y de asuntos económicos, los de protección del medio ambiente (gestión de desechos y de aguas residuales, protección de la diversidad biológica y de paisaje), servicios de urbanización, de abastecimiento de aguas y de vivienda, servicios recreativos y culturales.

En relación con el tema de quién va a financiar el Fondo de Solidaridad y de Nivelación, hemos de decir que con el reparto del espacio fiscal entre Estado y comunidades que figura en el Estatuto de Cataluña, cada uno tiene que asumir los gastos derivados de sus competencias, y la solidaridad interterritorial siempre ha estado a cargo del Estado, dotando en su presupuesto el crédito correspondiente al Fondo de Suficiencia para que todas las comunidades pudieran suministrar a los ciudadanos los servicios a su cargo en condiciones semejantes.

Los impuestos compartidos (IRPF, impuestos especiales e IVA) constituyen impuestos propios de las comunidades autónomas, en los porcentajes fijados en el Estatuto, que tendrán que ser recogidos en la Ley de Financiación Autonómica, y no participaciones en ingresos del Estado. Así lo reconoce el Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales (SEC-95). Debería buscarse un sistema para que el contribuyente conozca realmente que la parte correspondiente a las comunidades autónomas es un tributo que pagan a las mismas.

La Comisión Mixta Estado-Generalitat se ha reunido con objeto de poner en marcha el modelo de financiación catalán, creando dos grupos de trabajo. La parte catalana de la Comisión entregó a los representantes del Estado su propuesta de financiación; la parte estatal no intercambió propuesta alguna. La Comisión manifestó su propósito de alcanzar un acuerdo sobre financiación antes del 9 de agosto, fecha fijada en el Estatuto de Cataluña.

Se han creado dos grupos de trabajo: al primero corresponderán los temas de impuestos, centrándose en la cesión de tributos del Estado y el modelo de consorcio con la Agencia Tributaria, y el segundo grupo abordará los temas de nivelación fiscal y los criterios de distribución del Fondo de Compensación Interterritorial del Estado, además de 'posibles diferenciaciones actualizadas'.

Parece ser que dichas diferencias se refieren a si Cataluña va a mantener o no los casi 3.000 millones de euros que recibe del Fondo de Suficiencia. Este tema está siendo debatido entre los partidos políticos catalanes. También se ha creado una comisión para determinar los organismos estatales en los que podría haber representación de la Generalitat.

Los grandes perdedores de la descentralización del gasto y de la cesión de impuestos efectuada en España han sido los ayuntamientos, que prácticamente siguen con análogo porcentaje de gestión de gasto que tenían antes de la creación del Estado de las autonomías. Recientemente la Federación de Municipios ha pedido al Gobierno que junto al estudio de la financiación autonómica se apruebe un nuevo modelo de cesión de impuestos a los ayuntamientos, ya que por la vía de hecho las corporaciones locales vienen prestando un conjunto de servicios que no son de su competencia. Llevan razón, pero no debe aprobarse una reforma sin la otra, aunque me pregunto si quedará dinero para que el Estado cumpla sus funciones.

José Barea Catedrático emérito de la Universidad Autónoma de Madrid