Dos focos de déficit: CC AA y sus empresas

En el Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales (SEC-95) las comunidades autónomas se incluyen dentro del sector Administraciones públicas, que comprende todas las unidades institucionales, que son otros productores no de mercado cuya producción se destina al consumo individual o colectivo, que se financian principalmente mediante pagos obligatorios efectuados por unidades pertenecientes a otros sectores y/o que efectúan operaciones de redistribución de la renta y de la riqueza nacional. Las comunidades autónomas son propietarias de empresas comerciales e industriales que se incluyen en el subsector de sociedades no financieras públicas que son productores de mercado y cuya actividad principal es la producción de bienes y servicios no financieros. El criterio del 50% a las ventas y a los costes de producción servirá para determinar si las citadas empresas son productores de mercado o no. En este último caso se incluirán en el subsector comunidades autónomas del sector Administraciones públicas.

El gasto en las comunidades autónomas ha crecido fuertemente como consecuencia de la gran descentralización llevada a cabo, que ha favorecido principalmente a las mismas. En la actualidad, el gasto administrado por las comunidades autónomas es ya algo superior al del Estado: en menos de 30 años España se ha convertido en el Estado más descentralizado del mundo. Además la descentralización se ha efectuado en los servicios que más aprecian los ciudadanos: educación, sanidad y servicios sociales.

Las comunidades autónomas, en general, han venido liquidando sus presupuestos con pequeños déficits dentro de los techos marcados por el Plan de Estabilidad. Sin embargo, tal hecho se debe a que las autonomías han encubierto sus déficits a través de sus empresas públicas, a las cuales han traspasado gastos que deben ser considerados como de políticas públicas de las comunidades y que son financiadas por deuda contraída por dichas empresas. Las comunidades autónomas han seguido la política de ir aumentando el número de sus empresas: en 31 de diciembre de 1999 era de 465, alcanzando a finales de 2005 la cifra de 571, es decir, una política totalmente dispar de la del Estado, que en igual periodo pasó de 322 a 265, con una disminución de 57 empresas, mientras que las comunidades autónomas aumentaron en 106.

Por motivos de la transparencia que ha de regir en toda la actividad de los entes públicos, que a veces queda enmascarada con ingenierías contables, el Manual del SEC-95 sobre el déficit y la deuda pública establece que es necesario 'ver más allá de la forma jurídica de una unidad institucional o un flujo económico y transmitir la realidad económica; esto puede aplicarse tanto a la clasificación de unidades como a la clasificación de flujos'.

Por tanto, y para el caso que estamos tratando, habrá que analizar si efectivamente cada una de las consideradas empresas públicas por las comunidades autónomas reúnen todos los requisitos que el SEC-95 determina, estableciendo también que la 'denominación que puede tener una operación en las cuentas públicas no debe condicionar su clasificación en las cuentas nacionales', por tanto que, si las operaciones están organizadas de tal modo que el aspecto jurídico contradice la realidad económica, es decir, el efecto económico real de las operaciones, es preferible registrar en las cuentas nacionales la realidad económica.

La imputación que debe darse a una operación entre las autonomías y sus empresas es en general complicada a juicio del manual, debido a los distintos papeles que desempeñan aquellas en la economía; como propietarias de activos financieros, como gestores de activos con fines de política pública y como gestoras de su presupuesto.

Dada la importancia que dentro de la Unión Europea se concede al déficit público, por la incidencia que el mismo tiene en la estabilidad de la economía, los ajustes efectuados en los datos de la contabilidad pública para calcular el déficit en contabilidad nacional deben ser absolutamente transparentes. La Ley General Presupuestaria y la Ley de Estabilidad Presupuestaria recogen el principio de transparencia en la gestión de las Administraciones públicas; en aplicación de dicho principio, a la documentación enviada al Ministerio de Economía y Hacienda por las comunidades autónomas referente a sus cuentas anuales debe unirse un cuadro de los ajustes efectuados para pasar los datos de contabilidad pública a la contabilidad nacional.

Y en cuanto a la clasificación de las empresas públicas de las comunidades, bien en agentes de mercado o de no mercado, el Consejo de Política Fiscal y Financiera ha acordado que en el próximo mes de junio se publicará el inventario de los entes de las comunidades autónomas de mercado y, separadamente, los de no mercado, lo que facilitará conocer el comportamiento económico de dichos agentes y el déficit real de las comunidades. Me parece excelente la decisión tomada.

El manual sobre el déficit y la deuda pública enumera los ajustes que pueden darse al traspasar los datos de contabilidad pública a contabilidad nacional, que pueden tener efecto sobre la capacidad o necesidad de financiación de las autonomías:

-venta directa de activos no financieros;

-operaciones realizadas por un holding público para reestructurar y cambiar la propiedad de las empresas públicas y canalizar los fondos de una a otra, redistribuyendo la renta y el patrimonio;

-inyecciones de capital en sociedades de las comunidades autónomas;

-asunción de deudas y cancelación de deudas;

-requerimiento de aval de las comunidades autónomas;

-ajustes por recaudación incierta;

-registro de los intereses según el principio del devengo;

-ajustes por infraestructuras públicas financiadas y explotadas por el sector sociedades;

-ajustes por contratos de inversiones públicas ligadas a un partenariado público-privado;

-ajustes por considerar que las operaciones de activos financieros no reúnen los requisitos que exige el Manual del SEC-95 sobre el déficit y la deuda. Es ésta una de las principales operaciones utilizadas para camuflar el déficit público.

José Barea. Catedrático emérito de la Universidad Autónoma de Madrid