¿Existe Hacienda autonómica más allá del Estatuto catalán?
Winston Churchill decía en sus memorias (una obra de la que comentó con humor uno de sus adversarios políticos que 'Winston ha escrito 12 tomos sobre sí mismo y curiosamente los ha titulado Historia de la Segunda Guerra Mundial') que la guerra es un asunto demasiado serio para dejarlo exclusivamente en manos de los militares.
Parafraseando a Churchill y situándonos aquí y ahora, podríamos decir que la financiación autonómica es un asunto demasiado complejo como para considerarlo resuelto con el acuerdo reciente sobre financiación en el Estatuto de Cataluña.
El primer aspecto que merece la pena comentar es que el acuerdo alcanzado presenta el rasgo positivo, destacado por las dos parte signatarias, de que es un acuerdo generalizable y aplicable por tanto al conjunto de las comunidades autónomas (CC AA) de régimen común.
Sin posibilidad de ejercer competencias normativas, la cesión de tributos es una mera participación territorializada en la recaudación
Aquí es donde surgen las primeras dudas respecto a si debemos considerarlo como un acuerdo cerrado, respecto a los porcentajes de cesión de cada uno de los impuestos cedidos, o una propuesta que marca unas reglas de reparto impositivo entre Gobiernos que, pareciendo razonables en sus rasgos generales, deben perfilarse con más detalle.
En primer lugar, si es un acuerdo cerrado, maltrecha queda la autonomía del resto de CC AA, si éstas se ven reducidas a firmar un contrato de adhesión a las reglas previamente pactadas sin poder intervenir mediante propuesta y negociación en su diseño final.
Se podrá argumentar ante esto que cada comunidad puede luego discutir, en el proceso de modificación de su propio Estatuto, las particularidades de su sistema de financiación. Pero nótese que si se hiciera esto, el resultado sería una Hacienda autonómica a la carta de muy difícil gestión, por un lado, y en la que la diversidad complicaría extraordinariamente la comprobación de si el trato fiscal a todas las regiones es homogéneo o no.
Por lo tanto, conciliar el ejercicio del derecho a la autonomía, reconocido constitucionalmente a todas las CC AA, y la voluntad de tener un sistema de financiación que sea generalizable a la totalidad de CC AA de régimen común conduce a una discusión más amplia y en un foro multilateral.
En primer lugar, más amplia porque un buen número de cuestiones esenciales para la reforma del sistema de financiación han quedado pendientes de respuesta.
Tan importante o más que conocer los porcentajes de cesión de los grandes impuestos compartidos (IRPF, impuestos especiales e IVA) es conocer la modalidad de cesión y especialmente el ejercicio de las competencias normativas sobre los mismos.
Sin posibilidad de ejercer competencias normativas, la cesión es una mera participación territorializada en la recaudación, más parecida a una transferencia que a un verdadero instrumento de autonomía y corresponsabilidad fiscal. Además, el hecho de pactar un mayor porcentaje de cesión impositiva no es, en sí mismo, un dato que permita conocer la financiación que recibirá cada comunidad.
Esquemáticamente, la cuantificación de las necesidades de financiación, mediante la aplicación de variables que miden las necesidades de gasto, nos dice cuánto debe recibir cada comunidad autónoma y posteriormente los tributos cedidos y las transferencias del Fondo de Suficiencia nos dicen cómo -mediante qué tipo de recursos- va a percibir ese importe.
De los detalles del acuerdo hechos públicos se deduce que la cuantía total de la financiación está por determinar y que resta acordar qué criterios se elegirán para medir las necesidades de gasto (población, envejecimiento, dispersión, superficie, insularidad, etcétera) y cuál es el monto total a repartir, que puede estar formado sólo por la financiación actual o añadirse un plus de financiación para mejora del nivel de prestación de los servicios ya transferidos o para hacer frente a otras mejoras, como las contenidas en la Ley de Dependencia.
Del punto anterior se deduce la necesidad de un foro multilateral de discusión, porque las diferencias en renta, población, superficie y otras características relevantes para determinar el coste de los servicios públicos transferidos hacen necesario escuchar las propuestas de todas las CC AA y llegar a un criterio de necesidad acordado explícitamente, para que el acuerdo no quede inmediatamente impugnado.
Finalmente, y para no extendernos más por razones de espacio, quedan otros instrumentos de financiación sobre los cuales nada se ha dicho, seguramente porque la Generalidad de Cataluña no participa en ellos, pero que probablemente figuran en la lista de prioridades de otras CC AA de menor nivel de renta.
Entre los instrumentos financieros necesitados de una atención urgente, sin duda figura en primer lugar el Fondo de Compensación Interterritorial (FCI), que ha venido perdiendo peso, en términos reales, desde 1990.
Lo que probablemente estuvo justificado hace más de una década, en un contexto en el que España recibía un flujo importante de Fondos Estructurales procedentes de la UE, debería ser reconsiderado ahora, bien sea para mantener, mediante una mejora del FCI, la capacidad inversora de las CC AA españolas que salen del Objetivo 1, o para decidir que ésta no es una prioridad de nuestra política económica y que sea cada región, con cargo a su ahorro corriente, la que haga frente a la pérdida de recursos procedentes de la Unión.
En todo caso, convendría no repetir la decisión de aquel emperador romano que convocó un concurso musical al que concurrieron dos intérpretes y, después de escuchar al primero, que tuvo una actuación defectuosa, otorgó el premio al segundo sin escucharle. Aunque en este caso el primer intérprete haya tenido una meritoria actuación, creo que convendría escuchar al resto de concursantes, si es que los hay.