Agencias tributarias: una o múltiples
La Ley de diciembre de 2001 sobre Nuevo Sistema de Financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común establece en su artículo 46.1 que las autonomías se harán cargo, por delegación del Estado, de la gestión, liquidación, recaudación e inspección, así como de la revisión de los actos dictados en vía de gestión de los siguientes tributos: impuestos sobre el patrimonio, sobre sucesiones y donaciones, sobre transmisiones patrimoniales y actos jurídicos documentados, tributos sobre el juego, impuesto especial sobre determinados medios de transporte y el impuesto sobre las ventas minoristas de determinados hidrocarburos.
En virtud de lo dispuesto en el artículo 148.1 de la Constitución, sobre competencias de las comunidades relativo a la organización de sus instituciones de autogobierno, las funciones que acabamos de enumerar podrán ser desempeñadas por una agencia tributaria que al efecto se cree por la comunidad autónoma correspondiente. Me parecería lógico que las comunidades tomaran tal decisión, ya que se trata de impuestos propios que sólo tienen efecto dentro de su ámbito territorial; tal decisión no supondría aumento de gasto, sólo se trataría de una reestructuración organizativa.
Para los restantes impuestos, que forman parte del sistema de financiación de las comunidades autónomas como impuestos compartidos, el artículo 146.2 de la citada ley de 2001, establece que la gestión, recaudación e inspección, así como la revisión de los actos dictados en vía de gestión, se llevará a cabo, en todo caso, por los órganos estatales que tengan atribuidas las funciones respectivas.
El modelo de financiación planteado en el proyecto de Estatuto de Cataluña rompe con el sistema de financiación autonómica general, basado en la capacidad tributaria de las comunidades autónomas y en las transferencias de la Administración central para nivelar sus recursos. El texto normativo del Estatuto dispone que es competencia de la agencia tributaria de Cataluña la gestión, recaudación, liquidación e inspección de la totalidad de los tributos propios y de los cedidos, que se consideran recursos de la Hacienda de la Generalitat, estableciendo que una parte de los rendimientos de los impuestos cedidos se aportará al Estado para la financiación de los servicios que presta a Cataluña y para cumplimentar el principio de solidaridad consagrado en la Constitución. Se propone también que Cataluña tenga facultades normativas en todos los impuestos, lo que contraviene expresamente el principio de unidad de mercado.
Dado que el artículo 138.2 de la Constitución establece que 'las diferencias entre los estatutos de las distintas comunidades autónomas no podrán implicar, en ningún caso, privilegios económicos o sociales', ello supondría la creación de una agencia tributaria en cada comunidad, que gestionaría la totalidad de los impuestos propios y de los cedidos, que se considerarían recursos de la Hacienda de la comunidad correspondiente, lo que lleva implícita la supresión de la Agencia Tributaria del Estado, al quedar ésta sin sistema fiscal, que ha sido traspasado a las comunidades La actual agencia del Estado se convertiría en 17 agencias tributarias regionales de las comunidades autónomas.
Para amortiguar tan radical reforma que es totalmente inconstitucional, se hace propuestas de que sólo los impuestos compartidos y los propios de las comunidades serían los que gestionaran las agencias tributarias regionales de las autonomías, permaneciendo la Agencia Tributaria del Estado para gestionar los impuestos propios del Estado.
Otra propuesta va por el camino de que el Estado y las comunidades creen agencias tributarias exclusivamente para gestionar sus impuestos, y que para los compartidos se crease otra agencia independiente, bien a nivel nacional o regional, que se gestionaría conjuntamente por el Estado y las comunidades si es nacional, o por el Estado y cada comunidad autónoma en el segundo puesto.
Sobre el tema de la multiplicidad de agencias tributarias hemos de decir que debe ser analizado, como toda política pública, con criterios de eficacia, eficiencia, economía y equidad, no sólo por racionalidad económica, sino porque así lo dispone el artículo 103 de la Constitución, que establece que la Administración pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con el principio de eficacia, y el 31 que dice que el gasto público realizará una asignación equitativa de los recursos, y su programación y ejecución responderán a los criterios de eficiencia y economía.
La decisión de crear agencias tributarias por comunidades tiene que ser analizada con criterios de eficiencia, ya que nos encontramos en el campo de la asignación de recursos. La creación de cada agencia lleva consiga un coste fijo ligado a la administración de los impuestos que se le atribuya; el mayor coste de tener múltiples agencias tributarias es inmediato.
Por otra parte, la gestión del IVA y de los impuestos especiales, cuando las empresas tengan su domicilio fiscal en una comunidad pero sus rendimientos corresponden a las comunidades donde se efectúa el consumo de los bienes, supone un gasto para la comunidad receptora de la declaración de impuestos del que se beneficia el resto, produciéndose una externalidad positiva, a menos que se piense que por haber ingresado dichos impuestos en la comunidad del domicilio fiscal de la empresa, corresponda a ella la totalidad de la recaudación.
Sin embargo, esto no es así, tanto por razones de equidad, como por lo establecido en el artículo 157 de la Constitución, sobre la prohibición de exportar impuestos. Dicha externalidad positiva se origina porque el bien público que gestiona la comunidad no es un bien público local, como sucede con los impuestos propios, sino un bien público nacional, cuya administración debe corresponder al Estado.
Aunque se consiguiera el mismo objetivo que antes de la descentralización de la agencia tributaria, el coste de alcanzarlo sería, como acabamos de ver, mayor, con lo que se perdería en eficiencia, y si el objetivo no se consiguiera, aunque el coste fuera el mismo, se perdería en eficacia.
Dadas las dificultades técnicas que comporta el cruce de declaraciones efectuadas entre las múltiples agencias tributarias, el objetivo de recaudación no se alcanzará, aumentando el fraude, y en cambio el coste será mucho mayor, con lo cual la descentralización de la agencia tributaria en comunidades autónomas daría lugar a una pérdida de eficacia, de eficiencia y de equidad. Estas serían las consecuencias de descentralizar un bien público nacional en niveles de gobierno inferiores.