Falta de solidaridad en el Estatuto de Cataluña
La Constitución española regula el principio de solidaridad de manera muy minuciosa, tanto entre regiones como interpersonal, a través de los artículos 2, 40, 138 y 158. Este principio se proclama igualmente respecto a la actuación de las comunidades autónomas en el ejercicio de su autonomía financiera, al establecer el artículo 156 que se realizará 'con arreglo a los principios de coordinación con la Hacienda estatal y de solidaridad entre todos los españoles'. De este artículo de la Constitución deriva el principio de solidaridad recogido en la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas (Lofca), que garantiza que éstas puedan prestar sus servicios en condiciones equivalentes, con independencia de las distintas capacidades de obtención de recursos tributarios.
Formalmente el proyecto de Estatuto de Cataluña quiere cubrir el principio de solidaridad, al establecer el artículo 209 que 'la Generalitat contribuye a la solidaridad con las demás comunidades autónomas, a fin de que los servicios prestados por los diferentes Gobiernos autonómicos a sus ciudadanos puedan alcanzar niveles similares, siempre y cuando lleven a cabo un esfuerzo fiscal similar. A tal efecto, la Generalitat aporta recursos a los mecanismos de solidaridad establecidos por la Constitución y, si procede, recibe recursos de las mismas, según los criterios y procedimientos establecidos por los artículos 210 y 214'.
Tres cuestiones plantea el artículo 209: quién debe fijar el nivel de solidaridad, el condicionante exigido de esfuerzo fiscal similar y cuáles son los mecanismos de solidaridad establecidos por la Constitución.
Por razones de equidad no puede trocearse la Seguridad Social, ya que los riesgos son diferentes en cada autonomía
Respecto a la primera cuestión, el nivel de solidaridad no corresponde fijarlo a Cataluña sino al Estado en la forma dispuesta en la Constitución. El condicionante de esfuerzo fiscal deriva automáticamente de que en España todas las comunidades autónomas aplican el mismo sistema fiscal, únicamente habría que deducir de la recaudación obtenida por cada comunidad la que deriva de las competencias normativas de que dispone y la que resulta de las diferentes capacidades de gestión de cada autonomía.
Dado que el gestor de los impuestos compartidos es el mismo, la Agencia Tributaria del Estado, puede aceptarse que la eficiencia es la misma en todas las comunidades autónomas, y por tanto sin influencia en el esfuerzo fiscal.
Por último, se plantea la duda de si el mecanismo de solidaridad a que se refiere el Estatuto es exclusivamente el que explícitamente figura en la Constitución (artículo 158.2), Fondo de Compensación Interterritorial, sino también a los que en aplicación de los artículos de la Constitución que de forma genérica recogen el principio de solidaridad se han ido implantando (fondo de nivelación, fondo de financiación de los servicios sanitarios transferidos), y en especial al fondo de suficiencia establecido por la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas.
El sistema de financiación propuesto para Cataluña en el Estatuto supone una mayor recaudación para esta comunidad autónoma de algo más de 18.000 millones de euros, en el supuesto de que tal modelo hubiera estado vigente en 2003, año para el cual existen datos completos, lo que supone duplicar el Presupuesto para la Generalitat de dicho año. La consecuencia económica para el Presupuesto del Estado sería una pérdida de recaudación del 2,4% del PIB.
Para compensar tal déficit, el Estado tiene dos alternativas: a) reducción del grado de solidaridad actualmente existente, mediante una reducción del Fondo de Suficiencia, lo que supone que el resto de las comunidades autónomas de régimen común soporten la ganancia obtenida por la comunidad catalana derivada de su sistema de financiación, lo que supondría una pérdida media de recursos de 544 euros por habitante, siendo las más perjudicadas las comunidades más pobres; b) aumentar los impuestos, con lo cual los mayores ingresos de Cataluña se financiarían por todos los contribuyentes residentes en comunidades autónomas de régimen común, pues aun en el supuesto de que hubiese subida de impuestos en Cataluña, con el nuevo modelo de financiación diseñado en el Estatuto la mayor recaudación sería para la Generalitat. Esta es la solidaridad prevista en el Estatuto, mayores ingresos para Cataluña, región rica, a costa de las más pobres.
Otra muestra de insolidaridad aparece en la disposición final primera del proyecto de Estatuto, referida a la compensación financiera que debe recibir la Generalitat por las insuficiencias producidas por los sistemas de financiación aplicados hasta el momento. Según declaraciones aparecidas en la prensa, su justificación se encuentra en que la aportación de Cataluña a la Hacienda del Estado por los impuestos que soportan los residentes en Cataluña es muy superior a los beneficios que reciban de la actuación del Estado. Esto es lógico, en virtud del principio de solidaridad recogido en la Constitución; aún con mayor intensidad le sucede a la Comunidad de Madrid.
En los artículos 165.1 y 165.2 se atribuyen competencias sobre Seguridad Social a la Generalitat. De acuerdo con la doctrina, para ser eficaz la redistribución vía programas de ingreso-gasto público debe ser uniforme dentro de un área en la que se dé un alto grado de movilidad de capital, trabajo y residencia, lo que conduce a que el núcleo de la función de redistribución se asigne a la Hacienda central. Nuestra Constitución es conforme con tal criterio, estableciendo en el artículo 149 la competencia exclusiva del Estado.
El principio de caja única juega en este campo un papel fundamental en el reforzamiento de la equidad, que constituye el criterio básico para juzgar las políticas públicas de pensiones y de desempleo. En aplicación del principio de solidaridad financiera, el Real Decreto-Ley 36/1978, de 15 de noviembre, estableció el marco conceptual de caja única en la Seguridad Social. Por razones de equidad y solidaridad no puede trocearse la Seguridad Social, ya que los riesgos son diferentes en cada comunidad, a consecuencia del distinto envejecimiento de sus poblaciones. Bastantes incertidumbres tiene ya la Seguridad Social para añadirle una más. Sólo con el principio de caja única se puede hacer frente a la diversidad de riesgos.