COLUMNA

Consultas vinculantes

Pocos sectores del ordenamiento jurídico son tan sumamente complejos, mudables e inestables como el Derecho Tributario. Esta contingencia legislativa, a menudo acompañada de una indisimulada incontinencia normativa, se traduce no sólo en un elevado grado de litigiosidad, sino también en una no menos acusada situación de inseguridad jurídica que soporta el contribuyente.

A la complejidad de la norma fiscal, de la realidad económica que pretende regular, y a la nada despreciable presión fiscal indirecta con todo un elenco de deberes y obligaciones formales, se le añade el problema de la interpretación de la norma, de la determinación de su eficacia y alcance, con la consiguiente disparidad de criterios entre los diversos órganos, jurisdiccionales o no, llamados a aplicarla. La incidencia fiscal se convierte en un factor de primer orden para adoptar cualquier decisión económica, de inversión, de reestructuración empresarial o de otra naturaleza.

En este escenario, el Derecho debe suministrar mecanismos que proporcionen seguridad jurídica a los agentes económicos. Uno de ellos es la consulta tributaria, esto es, el derecho que asiste al obligado tributario a someter a la Administración cualquier cuestión relativa al régimen, la clasificación y calificación fiscal que le corresponda. Planteada en estos términos, parece que la consulta al oráculo debiera tener el efecto jurídico de garantizar al consultante que, de seguir los criterios establecidos por la Administración, no se le derivaría perjuicio alguno de una ulterior regularización.

Sin embargo, el efecto vinculante de las consultas no se contemplaba en la redacción originaria de le Ley General Tributaria (LGT) de 1963, en la que la regla general era su carácter no vinculante, flaco favor al principio constitucional de la seguridad jurídica. Hubo de ser la reforma de 1995 la que ampliara el círculo de las consultas vinculantes, hasta que con la vigente LGT se estableció con carácter general su naturaleza vinculante. La nueva ley dio un paso considerable en pos de esa tan añorada seguridad jurídica, un paso de gigante, digno de elogio. Se pasa de un régimen de exclusión de sanciones a un régimen en el que se excluye cualquier tipo de regularización fiscal cuando el contribuyente se ajusta al resultado de la consulta.

Ahora bien, ello no significa que se elimine cualquier posible contingencia fiscal, y ello por varias razones que evidencian que su eficacia vinculante es relativa. Primero, porque la contestación sólo garantiza inmunidad al contribuyente si no varían los criterios legales o jurisprudenciales. La LGT habla de jurisprudencia, no de doctrina legal, o de doctrina administrativa, y, por tanto, sentencias reiteradas del Tribunal Supremo pronunciadas en interpretación de la ley. En segundo lugar, porque la consulta es vinculante para la Administración, concretamente, para los órganos que tienen encomendada la aplicación de los tributos, no para los órganos de la jurisdicción económico-administrativa o contencioso-administrativa, aunque ciertamente les vincula indirectamente, siquiera sea por su carácter revisor y por la prohibición de la reforma peyorativa. Podrán mejorar pero no agravar la situación jurídica del recurrente. Y tercero, y no menos importante, porque la consulta es vinculante para la Administración, no para el obligado tributario. Es decir, la contestación de la Administración aporta una solución, una interpretación, que se puede compartir o no, pero que es en todo caso una interpretación de parte. En un Estado de derecho, cualquier operador jurídico puede y debe interpretar la ley, otra cosa es que su interpretación sea vinculante, y ese es un atributo que corresponde, en régimen de monopolio, a los tribunales.

La Dirección General de Tributos (DGT) está llamada a seguir desempeñando una importante labor en la resolución de consultas. Lo que parece más discutible es que la nueva ley cree un recurso extraordinario para la unificación de doctrina contra las resoluciones del Tribunal Económico Administrativo Central (TEAC), cuya legitimación activa se reserva a la DGT, y cuya resolución corresponde a una sala especial de la que forma parte el propio director general de Tributos. Es decir, juez y parte, en una materia en la que parece se quiere atribuir a este centro directivo un protagonismo del que había carecido hasta la fecha, y que cuestiona innecesariamente la autonomía doctrinal de la llamada jurisdicción económico-administrativa. En términos de seguridad jurídica, hemos avanzado y retrocedido al mismo tiempo.