La Administración y los plazos de los recursos tributarios
El ordenamiento tributario no sólo establece los plazos que los contribuyentes han de observar al cumplir sus obligaciones, sino también aquellos a los que debería atenerse la Administración. Sin embargo, ésta ha venido protegiéndose con el viejo principio de la intrascendencia del incumplimiento de sus plazos.
La Ley de Derechos y Garantías de los Contribuyentes (1/1998, de 26 de febrero, en adelante LDGC) pretendió aproximar los esquemas de la gestión tributaria a aquellos aceptados ya en la generalidad de los procedimientos administrativos desde la Ley 30/1992. Sin embargo, el artículo 23 de la LDGC sólo estableció que el plazo máximo de duración de los procedimientos tributarios sería de seis meses, salvo que la normativa rectora del propio procedimiento fijase uno diferente.
A continuación, el propio artículo 23 exigía de esa regulación propia, en el caso de los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, que previera las consecuencias de la falta de resolución en plazo, lo que conduce al régimen del silencio administrativo. Finalmente, el artículo 23 exceptuaba de esta necesaria duración limitada a los procedimientos de apremio y el artículo 29 establecía un régimen de duración distinto para las actuaciones de la Inspección de los Tributos.
Por lo tanto, salvando el caso de las actuaciones inspectoras, la LDGC dejaba en el aire la situación de los procedimientos iniciados de oficio. Esta omisión hubiera conducido a la Ley 30/1992, pero ésta, desde 1999, prevé en su disposición adicional quinta que, 'en los procedimientos tributarios, los plazos máximos para dictar resoluciones, los efectos de su incumplimiento, así como en su caso los efectos de la falta de resolución, serán los previstos en la normativa tributaria'.
De esta manera, la Administración tributaria ha venido entendiendo que el silencio del artículo 23 de la LDGC volvía a conducir a la vieja consideración como mera irregularidad no invalidante el incumplimiento de los plazos, sin que falten otras opiniones favorables a la caducidad de estos procedimientos; como dispone la Ley 30/1992, cuando la Administración no los resuelve en el plazo ya necesariamente previsto. Por otra parte, en el caso de las actuaciones inspectoras, el artículo 29 de la LDGC sí dispone una consecuencia derivada del incumplimiento del plazo fijado en 12 meses, ampliable en otros 12. Consecuencia que consiste en la eliminación de la interrupción de la prescripción sin perjuicio de una nueva interrupción al reanudarse la actuación inspectora.
Litigios
La práctica administrativa en la aplicación del concepto de dilaciones imputables al contribuyente o de las causas de ampliación del plazo está abriendo numerosos litigios con los contribuyentes.
En este contexto, el Tribunal Supremo ha dictado dos importantes sentencias rectificando la postura tradicional de la Administración en la cuestión de los recursos de alzada interpuestos por ella contra las resoluciones de un Tribunal Económico-Administrativo Regional. Recordemos que el director general de Tributos, los directores de departamento de la Agencia Tributaria y los órganos superiores de las comunidades autónomas pueden recurrir en alzada ante el TEAC las resoluciones de un TEAR favorables al contribuyente.
A estos efectos, un TEAR está obligado a trasladar a estos centros directivos esas resoluciones estimatorias dentro de los cinco días siguientes, pudiendo interponer la propia Administración este recurso de alzada en el plazo de 15 días.
Sin embargo, ha venido siendo práctica común que no constase la fecha de recepción de estas resoluciones en tales centros directivos, entendiendo la Administración que, en estos casos, el plazo de 15 días debería contarse desde que el propio órgano administrativo recurrente interpuso la alzada dándose así por notificado. Como el plazo inicial de cinco días tampoco ha tenido eficacia práctica, ha sido frecuente que un contribuyente haya tenido conocimiento de esta alzada transcurridos muchos meses desde que a él se le había notificado la resolución favorable de un TEAR.
En su sentencia de 21 de enero de 2002, el Supremo resalta que estos recursos de alzada, interpuestos por la propia Administración, constituyen un supuesto excepcional de revocación por la Administración de sus propios actos, excepcionalidad que exige un mayor rigor en el cumplimiento por la Administración de sus obligaciones. Por otro lado, el Supremo advierte que un traslado entre órganos de la Administración supone una comunicación y no una notificación administrativa de suerte que el órgano receptor de ese traslado no puede invocar a su favor las normas sobre notificaciones defectuosas que únicamente protegen a los administrados. Finalmente, la sentencia proclama que la Administración debe respetar el plazo de cinco días.
Sobre esta base, el alto tribunal, confirmando una sentencia de la Audiencia Nacional, considera interpuesto por la Administración fuera de plazo un recurso de alzada en la medida en que ni se cumplió el plazo de cinco días para remitir la resolución impugnada ni se justificó cuándo había sido recibida por el director general recurrente.
Para el Tribunal Supremo, 'es inadmisible que el plazo para interponer un recurso quede a merced del órgano administrativo recurrente'. En consecuencia, el TEAR debe cumplir el plazo inicial de cinco días para comunicar la resolución estimatoria y la Administración debe justificar luego el día exacto de recepción de esa resolución, a partir del cual se contará el plazo de 15 días de interposición, sin que cualquier incumplimiento de estas exigencias pueda actuar a favor de la Administración.