Una valoración de la reforma del impuesto sobre la renta
La reforma del IRPF que planea realizar el Gobierno en el año 2003 es, ante todo, una reducción del impuesto que se basa en una reducción de la tarifa, un aumento de las deducciones familiares (hijos, ascendientes e hijos pequeños de madres trabajadoras), una reducción de los impuestos sobre el trabajo (aumento de la deducción general), sobre el capital (reducción del tipo de las plusvalías, exención de plusvalías en fondos que se reinviertan y bonificación de los rendimientos por alquileres) y, en cierta medida, sobre determinadas rentas profesionales (eliminación de la transparencia fiscal).
Obviamente, la reducción del impuesto no es la consecuencia de ninguna de las medidas, sino una decisión independiente. Así, por ejemplo, se podía haber mejorado el trato a la familia compensando la reducción de ingresos con un aumento de la tarifa o de la tributación de los rendimientos del capital.
Sobre la reducción del nivel IRPF lo primero que hay que señalar es que, cualquiera que sea la medida que se utilice, España es uno de los países de la UE donde el IRPF es más bajo y que, al margen de afirmaciones optimistas, dentro de unos amplios márgenes no es verdad que las reducciones del IRPF creen empleo y, mucho menos, que expandan la base hasta el punto de que se puedan reducir los tipos y sin perder recaudación.
El resultado es que la reducción en el IRPF no va a crear riqueza, y va a reducir la equidad (si la recaudación perdida se compensa con aumentos en los impuestos indirectos) o la provisión de servicios públicos (si no se aumentan otros impuestos). Y lo peor de esto es que, como ha ocurrido en el Reino Unido, los efectos de las reducciones en el gasto pueden notarse en el medio plazo cuando el deterioro de los servicios públicos sea ya notorio. Más aún, en ese momento puede haber problemas porque bajar los impuestos es sencillo, porque es popular, pero aumentarlos es bastante más complicado.
En cuanto a las propuestas concretas de la reforma, el primer elemento es la reducción en tres puntos de los tipos marginales máximo y mínimo (los restantes permanecen esencialmente iguales) y la reducción en el nivel de renta a partir del cual se aplica el tipo máximo. Esto último se traduce en que, en términos reales, haya rentas medias-altas (aproximadamente entre 50.000 y 75.000 euros) sujetas a un tipo marginal y medio más alto que antes. Simplemente, no todos pagan menos con la reducción de la escala.
Por otro lado, sólo las rentas muy bajas y muy altas ven que su tipo medio se reduce significativamente. Para el resto, la variación está en ±1 punto. Tomando todo en cuenta, es muy poco probable que la modificación de la escala aumente la progresividad y, con bastante probabilidad, la reduce. La mejora en el tratamiento de la familia es razonable porque los hijos y ascendientes reducen la capacidad de pago de una unidad contribuyente. De hecho es plausible que, incluso tras el aumento, la corrección de la capacidad de pago por circunstancias familiares se quede corta de lo que sería correcto.
El aumento de la deducción por rendimientos del trabajo es cuestionable, porque también lo es la deducción. La razón es simple. Si con esta deducción se busca progresividad, la deducción no debería existir porque la progresividad se debe poner en la tarifa. Si se busca compensar a las rentas del trabajo por el fraude en las rentas del capital, lo que se debería hacer es reducir el fraude en las rentas del capital y no reducir la tributación de las rentas del trabajo. Y si lo que se busca es compensar al trabajo por ciertos gastos de difícil justificación, la deducción debería ser creciente con el nivel de salarios (y no, como ocurre en la actualidad, decreciente).
En cuanto a los rendimientos del capital, las reformas que se proponen están, como poco, dudosamente justificadas. Primero se reduce en tres puntos la tributación de las plusvalías a más de dos años. Esto es discriminatorio con las restantes rentas (la reducción de la escala no disminuye el tipo medio de las restantes rentas en más de un punto para casi nadie), no produce ganancias significativas y prima a los que por la vía de invertir en, por ejemplo, fondos de inversión transforman dividendos e intereses en plusvalías.
En segundo lugar, se eximen de tributación las plusvalías en fondos de inversión que se reinviertan en fondos. Esto es inequitativo (penaliza a quien reinvierte las ganancias de, por ejemplo, acciones e, incluso, a cualquier trabajador que invierta rentas del trabajo en fondos porque un euro de rentas del trabajo invertido en un fondo tributa, pero un euro de plusvalías en un fondo y reinvertidas en otro fondo, no) y distorsionario porque incentiva la inversión en fondos frente a otro tipo de inversiones. Tercero, el aumento de las reducciones a los rendimientos del capital irregulares y los derivados de contratos de seguros no produce ganancias de eficiencia y es poco más que un premio a los que practican la ingeniería financiera y, por ejemplo, desvirtúan la naturaleza de los contratos de seguro para convertirlos en vehículos de inversión bonificados fiscalmente.
Finalmente está la reducción del 25% de los rendimientos obtenidos en alquileres de inmuebles, que se eleva al 50% si se trata de nuevos inmuebles en alquiler. Si el objetivo es que haya más viviendas en alquiler la deducción se debería limitar a las nuevas viviendas en alquiler. Pero incluso en este caso, pensar que el problema por el que no se alquilan viviendas en España es que los alquileres son bajos y que un cierto aumento en el alquiler después de impuestos (el 22,5% para quien esté sujeto al tipo marginal máximo y deduzca el 50%) va a poner muchas viviendas en el mercado es, como poco, una ingenuidad.
Frente a esto, la medida distorsiona las inversiones (en favor de los inmuebles) es inequitativa (en relación a otras inversiones y rentas) y beneficia a todos los propietarios de inmuebles en alquiler que, en muchos casos, no suelen coincidir precisamente con las rentas más bajas. Quizá lo más curioso de estas medidas es que, a pesar de ser palmariamente distorsionadoras, se justifican en base a mejorar la neutralidad en el tratamiento fiscal de las rentas del capital.
Finalmente, el aumento de la deducción por aportación a planes de pensiones simplemente agrava los propios problemas que tiene esta deducción, ya que no sólo es cuestionable conceptualmente (el Estado está pagando parcialmente unas pensiones privadas que se justifican porque no se pueden pagar las públicas), sino que además es ineficiente (favorece la inversión en planes de pensiones frente a otros activos para financiar el retiro), inefectiva (porque en la mayoría de los casos sólo traslada a planes de pensiones ahorro que se hubiera invertido en otros activos), cara (porque se aplica a muchos planes de pensiones que se hubieran constituido en ausencia de la deducción), inequitativa (frente a otras formas de inversión para la jubilación) e inútil para reducir el coste de las pensiones futuras (estas pensiones sólo las compra a un nivel razonable una parte de la población que generalmente tiene rentas elevadas y no se ha especificado qué porcentaje del sueldo previo a la jubilación van a sustituir en el futuro las pensiones públicas).
Tomando todo en cuenta, la reforma del IRPF, si bien contiene algunas medidas en la dirección correcta, como el aumento de las deducciones familiares, suscita serias dudas en muchos otros aspectos. Así, reduce la recaudación sin justificación aparente, aumenta la inequidad horizontal (que personas iguales paguen impuestos diferentes) de forma sustantiva y, lejos de resolver los problemas de falta de neutralidad en el tratamiento de los rendimientos del ahorro, los agrava. Frente a esto, lo razonable hubiera sido rediseñar el impuesto dando un tratamiento incluso más generoso a las familias, quitando aquellas provisiones que permiten que contribuyentes con igual renta paguen impuestos radicalmente distintos, eliminando realmente las ineficiencias e inequidades en la tributación de los rendimientos del capital y depurando deducciones y exenciones de dudosa justificación, como, por ejemplo, las deducciones por planes de pensiones y rendimientos del trabajo o la exención de las plusvalías en la vivienda propia si se reinvierte en una nueva vivienda.