¿Hacia un nuevo derecho alimentario?
Este día marca un gran éxito para la seguridad alimentaria en la UE y demuestra la eficacia de las instituciones europeas cuando se trata de resolver problemas que tocan de cerca a los ciudadanos europeos'. Con esta triunfalista declaración, el comisario Byrne anuncia la aprobación del reglamento por el que se 'establecen los principios y los requisitos generales de la legislación alimentaria, se crea la Autoridad Alimentaria Europea y se fijan los procedimientos relativos a la seguridad alimentaria'. Reglamento interesante, pero cuya eficacia está aún por demostrar, ya que es la base de un programa de reforma del derecho alimentario europeo.
El reglamento se divide en dos partes. Una primera, referida a los principios generales del derecho alimentario, y una segunda, a la Autoridad Alimentaria Europea y a los procedimientos de seguridad. La razón de este contenido heterogéneo se antoja de oportunismo político: dar la impresión al ciudadano, en el contexto de la primera gran disposición normativa del derecho alimentario europeo, de una preocupación por su seguridad alimentaria.
Se crea la Autoridad Europea de Seguridad Alimentaria (AESA) con el objetivo de convertirla en el referente técnico en materia de seguridad. Se le encomiendan facultades de determinación y comunicación del riesgo, aunque las decisiones sobre cómo reaccionar ante el riesgo (gestión del riesgo) seguirán siendo tomadas por los órganos políticos de la UE.
Los riesgos, según el legislador, pueden valorarse con criterios científicos, pero las medidas a adoptar sobrepasan el ámbito científico y deben de tener en cuenta también factores de oportunidad política y, por tanto, ser tomadas por órganos que responden políticamente de sus decisiones.
Obviamente la AESA se configura como un organismo independiente, y se le concede además la facultad de informar directamente a la opinión pública sobre los resultados de sus estudios de forma clara. Esto no es 'gestión del riesgo', pero se puede llegar a acercar, ya que las Administraciones tendrían poco margen de reacción si la comunicación de la AESA es contundente respecto de un riesgo.
Del diseño inicial de la AESA es difícil predecir su eficacia que, en mi opinión, dependerá de los medios con que se la dote y de su relación con autoridades y organismos similares nacionales. Quizá aquí se encuentre uno de los puntos débiles de esta autoridad. Aunque se establece un mecanismo de coordinación y conciliación con los organismos nacionales de seguridad alimentaria en caso de discrepancia de opiniones, no hay una clara división de competencias entre ambos. División probablemente imposible, dados los actuales límites de competencia de la UE en salud pública.
Más inadvertido, al menos desde el punto de vista de su repercusión pública, ha sido el establecimiento de los principios generales del derecho alimentario europeo. Dado el poco margen que las autoridades nacionales tienen en este campo, nos encontramos con el que es el aspecto más interesante del reglamento. En el derecho alimentario la legislación ha sido hasta ahora profusa y confusa. Muchos de los principios aplicados como derecho alimentario europeo han sido de creación jurisprudencial, sin existir una norma positiva que los sistematice, cosa que pretende el reglamento.
Así, se convierte en derecho positivo el principio de precaución, como principio general del derecho alimentario. Este principio, cuyo origen está en el derecho ambiental y aplicado a la salud pública por el Tribunal de Luxemburgo y nuestro Tribunal Supremo, no es una 'patente de corso' que justifique cualquier intervención preventiva, sino que deberá ser aplicado con la proporcionalidad que establece el propio reglamento y que ha sido en numerosas ocasiones concretada y definida por la jurisprudencia europea.
Por lo demás, se establece la obligación general de comerciar sólo con alimentos seguros, haciendo responsable a la empresa alimentaria de la etapa de producción o distribución del alimento que tiene lugar bajo su control. Se impone al empresario la obligación general de trazabilidad. Además se le obliga a reaccionar cuando sus productos sean inseguros o se sospeche de su salubridad, imponiéndole la obligación de retirarlos inmediatamente del mercado e informar a las autoridades. Por último, se codifica el existente régimen de responsabilidad civil estricta por daños ocasionados por los alimentos, extendido a finales de 2000 a las materias primas agrícolas, de la caza y de la pesca.
El reglamento supone una muy positiva sistematización de los principios generales del derecho alimentario europeo, y es por ello que debería de redundar en la seguridad jurídica de empresas y consumidores.
Importante es también la creación de una Autoridad Alimentaria, con loables objetivos, pero cuya efectividad dependerá en gran parte de los medios con que se la dote, y quizá de su capacidad de imponer su credibilidad ante la opinión pública.