La justicia europea tumba los argumentos de Bruselas contra la falta de autonomía de Adif y Renfe
El TJUE desestima un recurso de la Comisión Europea en que se incluía la ausencia de un sistema de cánones acorde a la normativa comunitaria
El Gobierno ha salvado un punto de partido en el caso que le enfrenta a la Comisión Europea por los denunciados incumplimientos del Ministerio de Transportes sobre la transposición de la Directiva 2012/34 que establece un espacio ferroviario único europeo. El Tribunal de Justicia de la UE (TJUE) ha desestimado un recurso de Bruselas sobre el caso, en el que se dirimía entre otras cosas el grado de independencia de las públicas Adif y Renfe frente al Estado. La Comisión, que cargó contra lo que considera un excesivo control público sobre el sistema ferroviario, ha sido condenada a cubrir las costas del procedimiento.
El órgano comunitario ha sostenido que España está pasando por alto obligaciones como la reforma del sistema ferroviario para garantizar la autonomía de gestión de las citadas Adif, Adif Alta Velocidad y Renfe, todas ellas dependientes del Ministerio que lidera Óscar Puente. En su recurso, la Comisión observa, por ejemplo, que Renfe no es libre para fijar precios por motivos exclusivamente comerciales. Los artículos 4 y 5 de la referida Directiva 2012/34 consagran la independencia de gestión de los operadores y gestores de las infraestructuras, además de su gestión respondiendo a principios comerciales.
En la lista de reproches contra España también se incluía la ausencia de un sistema de cánones (precios que las operadoras pagan por utilizar la red e instalaciones de Adif) adaptado a la Directiva. Y tampoco se ha reformado aún el convenio entre el Estado y Adif Alta Velocidad para acomodar la normativa nacional a la regla comunitaria. Todos estos requisitos debían estar cumplidos antes del 16 de junio de 2015 y la transposición, ha alegado la CE, no ha sido correctamente realizada.
En el recurso ante el TJUE se ponía de manifiesto que las decisiones que tocan a Adif o Renfe se toman en órganos de administración controlados por cargos y empleados de distintos ministerios, por lo que se podría considerar que el Estado ejerce una influencia decisiva sobre las mismas, en un claro choque de lo dispuesto en la Directiva. Sin embargo, el tribunal no ha visto probada la facultad discrecional del Estado, por ejemplo, para el nombramiento y cese de consejeros.
En cuanto al mecanismo de cánones, se observaba desde la CE que España incumple los principios y normas previstos desde la UE. La Directiva exige la reducción de costes de puesta a disposición de infraestructura, además de una rebaja en la cuantía de los cánones de acceso. En España se transpusieron estas obligaciones como alternativas. O una o la otra, con lo que se habría alterado el espíritu de la Directiva. Posteriormente se modificó la norma, a través de la Ley 26/2022, y debe trasladarse aún al convenio Estado-Adif Alta Velocidad, en el que figuran las aportaciones económicas y necesidades de financiación del administrador de la red de altas prestaciones. España, por tanto, ha dado pasos, pero Adif aguarda para implementarlos sin que exista un calendario concreto.
El pasado mayo, la CNMC enmendó la propuesta de los cánones que pagan las operadoras y que le había enviado Adif para supervisión. La aplicación de una nueva metodología de cálculo de los precios resultó, tal y como estaba previsto, una rebaja del 40% en los costes directos o elegibles, con lo que se busca la viabilidad de los modelos de negocio de Renfe, Iryo y Ouigo, las tres competidoras en la alta velocidad.
Argumentos ganadores
En su defensa en este caso frente a Bruselas, el Reino de España, ha sostenido que la Comisión confunde los conceptos de independencia y de autonomía de los administradores de infraestructuras. Y ha apoyado esta aseveración en que el artículo 55 de la Directiva 2012/34 reserva el nivel de independencia que exige la Comisión a los organismos reguladores nacionales del sector ferroviario, no a administradores de la infraestructura como Adif. Para este tipo de compañías, el artículo 29 reclama una independencia en lo que toca a la responsabilidad de gestión, administración y control interno en materia de cánones y de adjudicación. “Ninguna disposición de dicha Directiva avala un concepto más intenso de independencia”, ha defendido la parte denunciada.
Adif y Adif Alta Velocidad cuentan con competencias en cuanto a gestión, administración y control interno en materia de cánones; están dotadas de personalidad jurídica propia, y de “total capacidad de obrar para el cumplimiento de sus fines y patrimonio propio”, ha subrayado la defensa. Además, el ordenamiento jurídico español “garantiza desde 2018 la independencia e imparcialidad de los administradores de infraestructuras ferroviarias, al haberse puesto fin a la integración vertical entre el administrador de infraestructuras y el operador ferroviario público”, se ha añadido, citando entre otros aspectos la política de prevención y gestión de conflictos de interés en el grupo Adif.
También se ha puesto en valor la “objetividad, neutralidad e imparcialidad” de los miembros de los consejos de Adif y Renfe, en virtud de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público. De hecho, ha sostenido la parte española, la composición de los consejos de Adif “es comparable ala existente en otros Estados miembros”.
Para el caso de Renfe, el escudo utilizado contra las acusaciones de la CE ha sido muy similar: “La Comisión aplica a las empresas ferroviarias un concepto de independencia propio de los organismos reguladores nacionales”. La referida autonomía “debe cohonestarse con la facultad de control de los accionistas mayoritarios respecto de las decisiones de gestión más importantes de la empresa ferroviaria de que se trate, como reconoce el artículo 5, apartado 4, de la Directiva”, apuntilla España entre sus argumentos. En su contraataque, España ha separado Renfe (sin licencia ferroviaria) de lo que es su filial Renfe Viajeros, esta última con mayoría de consejeros independientes y con libertad para fijar su política comercial. Una diferencia que es reconocida por el TJUE a la vista de que Renfe no figura en el listado de empresas ferroviarias con licencia en España, que elabora la Agencia Estatal de Seguridad Ferroviaria y que presentó la Comisión en este procedimiento.
“La Comisión no ha demostrado que el Estado intervenga en la fijación de los precios [de Renfe Viajeros] ni que los precios se aparten de los criterios de mercado”, sentencian los representantes del Gobierno en este caso.
Años de diferencias
La pelea entre España y la Comisión por estas cuestiones ferroviarias viene de muy atrás. En mayo de 2018, Bruselas envió una carta de emplazamiento en la que advertía de la existencia de “lagunas en la transposición de la Directiva 2012/34 al ordenamiento jurídico español”. España respondió en julio de ese año dando explicaciones sobre los actos de adaptación a la norma europea. Ya en enero de 2019, el Gobierno comunicó a la CE la entrada en juego del Real Decreto-ley 23/2018, de 21 de diciembre, por el que se transponían directivas en materia de marcas, transporte ferroviario y viajes combinados y servicios de viaje vinculados. A través de este texto fueron modificados los actos de transposición anteriores, en particular la Ley 38/2015 del Sector Ferroviario.
España insistió en septiembre de 2019 con un informe en el que informaba a Bruselas sobre la planificación de reformas para transponer la Directiva 2012/34 al ordenamiento jurídico nacional. Un compendio de propuestas que el órgano comunitario consideró insuficiente y que dio pie, en octubre de 2019, a un dictamen motivado por el que se instaba al Gobierno de Pedro Sánchez a adoptar medidas de urgencia para cumplir las obligaciones en materia ferroviaria en un plazo de tan solo dos meses.
Desde el Ministerio de Transportes se respondió al dictamen, a finales de noviembre de 2019, exponiendo los avances efectuados en relación con las citadas reformas legislativas para la transposición de la Directiva. Y hubo una contestación complementaria, en febrero de 2020, en la que España propuso reformar los estatutos de Adif y Renfe para reforzar su independencia. Transportes se abría a aumentar el número total de consejeros y reforzar la representación de los trabajadores en los órganos de gobierno de ambas compañías públicas.
El tira y afloja se trasladó ya a 2023, con información por parte de España, el 1 de febrero, sobre la adopción de la Ley 26/2022, por la que se modificaba la Ley del Sector Ferroviario. Un salto que tampoco convenció en Bruselas, donde se decidió interponer el recurso que ha sido finalmente tumabado por el TJUE.
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