Sector eléctrico: no más excepcionalidades ibéricas

El intervencionismo continuo sobre el mercado eléctrico genera incertidumbre regulatoria y aumenta el riesgo país de España

El sector eléctrico español pasa por un momento complicado. Los precios de la energía eléctrica en el mercado mayorista se han descontrolado como consecuencia del aumento del precio internacional del gas natural, el aumento de los precios de los derechos de emisión del CO2 y de las tensiones con Rusia, fruto de la guerra en Ucrania.

El gran perjudicado de toda esta situación ha sido el pequeño consumidor sujeto al PVPC, cuyo precio final de la energía eléctrica está ligado al mercado mayorista. A pesar de ser una situación de crisis ajena al control gubernamental, dado que son problemas de carácter internacional, por motivos de equidad el Gobierno de España ha intervenido los mercados energéticos de distintas maneras. La reducción del IVA al consumo de productos energéticos, la supresión del impuesto especial sobre la electricidad o el establecimiento de un cap o límite superior al precio del gas natural para la generación eléctrica han sido las medidas más reseñables. Sin embargo, el Ejecutivo decidió dar un paso más allá y registró en el Congreso una proposición de ley para el establecimiento de un gravamen a la cifra de ventas de las empresas energéticas. Esta iniciativa tiene por objeto gravar los beneficios extraordinarios que, en principio, estarían obteniendo las empresas energéticas dentro del contexto de mercado actual. Con un tipo impositivo del 1,2%, el impuesto gravaría las cifras de negocio de todas las empresas energéticas consideradas por la CNMC como operadores principales.

La Comisión Europea, preocupada ante la deriva de acciones unilaterales muy dispares de países como España, Italia o Grecia, que podrían dañar el buen funcionamiento del mercado comunitario, decidió intervenir mediante la publicación de una propuesta de reglamento para afrontar esta crisis energética. El objetivo de la Comisión era generar un marco de referencia único para evitar la aparición de asimetrías en el mercado europeo que lleven a la pérdida de bienestar.

Las diferencias claves entre el modelo propuesto por la Comisión y la proposición de ley del Gobierno son dos: primero, la Comisión aboga por gravar únicamente los beneficios realmente extraordinarios, y no la cifra de negocio, como figuraba en el caso español, y segundo, acota el sujeto impositivo solo al petróleo y al gas, dado que la casuística dentro del sector energético es muy dispar y no pueden aplicarse las mismas medidas de forma generalizada.

La propuesta del Ejecutivo español, basada en un impuesto sobre los ingresos es, primero, potencialmente injusta, puesto que un incremento en precios no siempre de­semboca en un incremento en beneficios y, segundo, es problemática, por la cantidad de ineficiencias que genera sobre la economía. Este tema ha sido ampliamente tratado en la literatura económica y se pueden enumerar una larga lista de problemas asociados: la aparición de doble imposición, el posible traspaso del impuesto dentro de la estructura de costes de la empresa, el incremento del coste de financiación, la reducción del margen de las empresas o la pérdida de transparencia en la política fiscal.

Los impuestos sobre los ingresos se utilizan con gran utilidad en economías en vías de desarrollo con alto grado de informalidad, como Honduras, Filipinas o Afganistán, países que en desarrollo institucional se encuentran muy por detrás de España y con dificultades con las que nosotros no contamos, para la recaudación efectiva de impuestos sobre las empresas.

Si trasladamos el impuesto sobre los ingresos al caso del sector eléctrico español aparecen un conjunto mayor de ineficiencias y asimetrías motivadas por el hecho de que una parte importante de los ingresos del sector tienen dinámicas ajenas a los mercados o tienen limitaciones regulatorias. Ejemplo de ello son la fijación de los peajes y cargos para el uso de la red de distribución y transporte; la fijación del término potencial del PVPC en la tarifa eléctrica; la tasa de retribución para las instalaciones de energías renovables, cogeneración y residuos; o el límite de ingresos por precios del gas, donde existe un precio máximo de venta en contratos de 67 euros/MWh, limitando los ingresos de la generación inframarginal.

De otro lado, también es de reseñar que el aumento de los precios dentro de este marco inflacionista no es algo único del sector energético. Muchos otros sectores, como el de la industria de alimentos elaborados o no elaborados, la distribución de alimentos, hostelería o metalurgia están viendo incrementar sus precios exponencialmente y no son sujetos pasivos del impuesto.

Las consecuencias de la implantación unilateral de un impuesto sobre los ingresos serían muy perniciosas para el correcto funcionamiento del sector eléctrico. Estamos en un escenario de cambio disruptivo en el sector de la generación eléctrica en favor de la producción renovable, en el que se necesitan cantidades ingentes de capitales para acometer las inversiones necesarias para cumplir con el PNIEC. Las empresas españolas quedarían en una posición de desventaja para la captación de fondos frente a sus competidoras europeas, las cuales en su mayoría no harían frente el impuesto al no ser consideradas operadoras principales por la CNMC.

Por otro lado, el intervencionismo continuo sobre el mercado eléctrico genera incertidumbre regulatoria, aumentando el riesgo país de España. El aumento del riesgo país eleva los costes de financiación de las empresas y, por consiguiente, reduce el crecimiento económico. Una regulación de calidad, entendida como eficiente, estable y predecible, es clave para una asignación eficiente de recursos y para fomentar crecimiento económico. El aumento de los costes de financiación y la pérdida de competitividad de las empresas eléctricas podrían dar lugar a que el sector eléctrico deje de ser un sector tractor de la economía, reduciendo la actividad económica y empresarial en la cadena de valor y poniendo en peligro el cumplimiento de los objetivos de inversión en renovables asociados a la transición ecológica.

En definitiva, la figura impositiva propuesta por el Gobierno no es idónea para un correcto funcionamiento del mercado energético y del eléctrico en particular. La utilización de un impuesto sobre los beneficios extraordinarios, como el propuesto por la Comisión Europea, parece una mejor estrategia para corregir los problemas derivados de la crisis energética internacional. Además, es necesario excluir de la base imponible aquellas actividades económicas dentro del sector energético que ya tienen sus ingresos limitados, como la electricidad. Y, por último, tener siempre presente por parte de las autoridades que fomentar la inversión en generación renovables debe ser el objetivo último de la política energética del país para evitar futuras crisis, razón por la cual el reglamento europeo no se aplica al sector eléctrico.

Miguel Solchaga / Enrique Prados son ‘Partner’ / Consultor sénior de Metys