Hacia un servicio universal ferroviario
La Administración debe encontrar soluciones para financiar los servicios de larga distancia deficitarios en un entorno de restricciones presupuestarias
La llegada de competidores en el mercado de alta velocidad está poniendo de manifiesto el problema de los servicios de larga distancia no rentables. En efecto, Renfe ha venido explotando una serie de servicios formalmente comerciales (esto es, no subvencionados), pero que realmente se operan a pérdida.
Es difícil conocer exactamente qué servicios son deficitarios para Renfe, porque el operador no facilita resultados desglosados por servicio. No obstante, a partir de los datos públicos, se puede intuir que los principales ejes de alta velocidad han estado financiando otros servicios durante muchos años. Dicho de manera simple: parte del billete entre Madrid y Barcelona ha estado financiando otros servicios menos utilizados. Sin embargo, este esquema se rompe con la llegada de la competencia, que se centra en los servicios más rentables y obliga a Renfe a reducir sus tarifas, impidiendo las subvenciones cruzadas que se venían produciendo.
Es muy posible que aún no hayamos visto la magnitud del problema por dos motivos: por un lado, la competencia ha entrado únicamente en la línea Madrid-Barcelona y, por otro lado, los efectos de la pandemia se siguen notando en la demanda de transporte colectivo, lo que justifica de cara al ciudadano que no se hayan recuperado aun determinados servicios deficitarios. Se trata, no obstante, de cuestiones coyunturales, por lo que urge abrir el debate sobre el modelo de ferrocarril que se desea y su financiación.
La Ley del Sector Ferroviario nos da una solución sencilla en su artículo 59: declarar estos servicios como servicios sujetos a obligación de servicio público y comenzar a subvencionarlos vía presupuestos estatales y/o autonómicos. Se trata de una solución conocida en España, ya que es la que se utiliza para los servicios de cercanías y media distancia y es, además, la que se utiliza en Italia, país que nos precede en la cuestión de la liberalización ferroviaria. No obstante, esta solución supone añadir una nueva carga sobre los presupuestos, en unas circunstancias poco propicias.
En este contexto, una solución alternativa podría venir de la mano de la legislación de telecomunicaciones y en concreto, de la figura del servicio universal. A través de este mecanismo se definen unos servicios de telecomunicaciones que se consideran básicos para todo ciudadano, con independencia de su ubicación geográfica, y si la Administración entiende que el mercado no los satisface, designa a uno o varios operadores como sujetos obligados a prestarlos. La CNMC determina, por su parte, si esa obligación supone una carga injustificada y en caso de que así sea, procede a cuantificarla y a dividirla entre los operadores significativos.
En teoría, el operador obligado a prestar el servicio universal se selecciona mediante un concurso. En la práctica, ante la falta de interés de los operadores por prestar el servicio, la Administración ha venido imponiendo esta obligación a Telefónica por periodos sucesivos. La CNMC, por su parte, ha sido la encargada de distribuir el coste del servicio entre todos los operadores significativos.
Si bien no se puede negar que el servicio universal ha dado lugar a una significativa litigiosidad –relacionada, sobre todo, con el cálculo y reparto de los costes–, lo cierto es que es un modelo que ha permitido que todos los usuarios de servicios de telecomunicaciones contribuyan a sostener los servicios no rentables, pero que tienen un fin social. Podemos hablar, por tanto, de un sistema que consigue sus fines de interés público sin coste para el contribuyente.
No se trata, por otra parte, de un esquema exclusivo del sector de las telecomunicaciones. En efecto, encontramos también el concepto de servicio universal en el sector postal, si bien en ese caso el escaso desarrollo de la competencia privada ha hecho que no sea tan relevante. Por otro lado, podemos identificar similitudes con el Fondo Nacional para la Sostenibilidad del Sistema Eléctrico, actualmente en tramitación en el Congreso. En efecto, dicho fondo lo que pretende es reducir la factura eléctrica sin crear nuevas cargas públicas. Para ello, lo que propone es las empresas suministradoras de energía asuman los costes fijos de las políticas de fomento de las renovables, que hasta ahora abonaban los consumidores de electricidad.
Pues bien, un esquema como el que acabamos de explicar se podría perfectamente trasladar al sector ferroviario, de forma que todos los usuarios de los servicios comerciales, utilicen el operador que utilicen, contribuyan a mantener servicios deficitarios de interés público. Ello requeriría probablemente modificar la Ley del Sector Ferroviario, ya que una obligación de esta naturaleza requiere de adecuada cobertura legal. Igualmente sería necesario designar en dicha ley a un organismo que se encargue de determinar el coste subvencionable y distribuirlo entre los operadores. Este organismo bien podría ser la CNMC, ya que, por un lado, cuenta con unas crecientes atribuciones en materia ferroviaria y, por otro, tiene ya una amplia experiencia a la hora de gestionar el servicio universal de telecomunicaciones, que podría aprovecharse para este nuevo esquema.
En definitiva, al liberalizar un sector anteriormente monopolístico como el del ferrocarril de viajeros de larga distancia, se hacen patentes costes que antes estaban ocultos como consecuencia de la existencia de subvenciones cruzadas. Ello hace necesario que se adopten decisiones políticas sobre su distribución. En el contexto actual de restricciones presupuestarias, los poderes públicos deben encontrar soluciones que permitan mantener los servicios públicos, al menor coste posible y de forma que sea sostenible para las arcas públicas. La creación de un servicio universal ferroviario es una posible solución
Álvaro Sánchez-Bordona Benardelli es Asociado Sénior en Allen & Overy