El caos tributario y la seguridad jurídica
La ingente masa de reclamaciones que acumulan los tribunales se debe principalmente a la deficiente calidad legislativa que alienta e invita al conflicto
En mayo de 2018, un grupo de catedráticos advirtió sobre el deterioro de la seguridad jurídica. Desde entonces, son varias las publicaciones que han visto la luz denunciando idéntica situación. Los 12.763 millones de euros que en 2018 figuran como deudas tributarias suspendidas por recursos interpuestos por los contribuyentes confirman tan inquietante situación (vid, al respecto, el Plan Estratégico de la AAEAT 2020-2023). Los recursos de casación en materia tributaria que están pendientes de resolver por parte del Tribunal Supremo, y que representan casi un 40 % del total, son igualmente un reflejo de esta lamentable situación.
Los temas objeto de conflicto son de lo más variados. Desde la fiscalidad del IVA y las subvenciones, con impacto en sectores como televisiones públicas, transporte público, cultura, e investigación y desarrollo, a la exención por despido en el marco de un ERE en el que se incluyen acuerdos de prejubilación, la carga de la prueba con relación a las dietas exentas, la utilización de sociedades, la discrepancia en tipos de IVA, la interpretación de la Ley de Régimen Fiscal de Cooperativas, la deducción del IVA soportado en determinadas circunstancias y supuestos, el cálculo de la retribución en especie por la cesión en el uso de vehículos a determinados empleados, y un largo etcétera. La prestación por maternidad, el impuesto sobre plusvalía municipal, el céntimo sanitario, y la tributación de los préstamos hipotecarios, son también ejemplos recientes de conflictos interpretativos. En la casi totalidad de los casos, estos no responden a supuestos de evasión ni de elusión fiscal.
A lo anterior hay que añadir la disparidad de criterios entre los diferentes tribunales de justicia, los cambios de criterio de la Dirección General de Tributos y del Tribunal Económico Administrativo, y la disparidad de criterios con la que en ocasiones se pronuncian estos dos últimos órganos.
Junto a ello, no hay que olvidar la inestabilidad y complejidad legislativa y la más absoluta soledad del contribuyente en la aplicación que de forma obligada y coactiva ha de hacer la ley; soledad que obedece a la ausencia más absoluta de criterios interpretativos en el momento de aplicarla. El conflicto, no lo olvidemos, surge mucho después.
Tampoco hay que menospreciar que en la conflictividad influyan los objetivos económicos vinculados a la recaudación que la AEAT, como institución, tiene legalmente reconocidos, y los que por idéntico motivo tienen algunos de sus funcionarios.
Sea como fuere, el origen más importante de la inseguridad jurídica y de la consiguiente conflictividad hay que imputarlo a la deficiente calidad legislativa que alienta e invita al conflicto.
Tampoco se puede ignorar el clima de confrontación que se vive entre la Administración y los contribuyentes y cuyo origen es la falta de cultura de diálogo y consenso fruto de una tradicional desconfianza mutua en la que a unos y a otros se les atribuyen intereses contrapuestos. El contribuyente, imbuido por la defraudación, y la Administración, por la lucha de un fraude sistemático.
Pero frente a la presunción de culpabilidad que planea en la redacción de muchas propuestas de regularización y en la literalidad de no pocas normas tributarias, la realidad es que el único objetivo al que la inmensa mayoría de los ciudadanos aspira es a tener claras las reglas del juego desde el minuto cero. Anhelan certeza; seguridad. Y si tales reglas se interpretan años después a su entrada en vigor, su único objetivo es que se evite el conflicto y se consensue una interpretación razonable hacia adelante. Hablamos, entiéndase bien, de supuestos que no afectan a un solo contribuyente, sino a una multitud de ellos.
Y sí; hablo de consenso. Porque la discrepancia interpretativa es, ante todo, eso, discrepancia. Tanto la Administración como el contribuyente son meros aplicadores del derecho. Tanto valor tiene el criterio de uno como el del otro. Ambos están sometidos al criterio de los Tribunales. Pero la seguridad jurídica requiere una resolución rápida de los conflictos ya que, no lo olvidemos, los operadores económicos necesitan certeza.
El problema, además, es que en el propio concepto de discrepancia hay conflicto. Mientras en ocasiones la Administración considera que la norma es clara y no deja margen a interpretación, el contribuyente considera que no es así. El agravante en tales casos es la comisión de una presunta infracción tributaria y la consiguiente propuesta de sanción.
Lo anterior se agrava si tenemos en cuenta que, en realidad, Administración y contribuyentes no son iguales ante la ley. Y no lo son porque los actos administrativos gozan de presunción de legalidad y son por tanto ejecutivos. Ambos no acuden pues en igualdad de condiciones ante los Tribunales. Mientras el contribuyente ha de garantizar el importe de la deuda, sanción excluida, la Administración solo ha de esperar su resolución sin que esta le ocasione más perjuicio que la posible anulación de la propuesta de liquidación objeto del litigio.
Esta inseguridad tiene también otros efectos nada despreciables: deterioro de la credibilidad social y frente a terceros de la empresa, problemas de financiación, conflictos con clientes y/o proveedores, etc.No somos conscientes de que todas las decisiones que adoptamos están contaminadas por la fiscalidad. La inseguridad jurídica frustra expectativas y desalienta el espíritu empresarial e innovador; la iniciativa. ¿Quién aspira así a ser empresario o emprendedor, o a tomar decisiones? Es pues urgente reconducir este caos tributario que tanto daña la certeza, la seguridad, la confianza y la creación de riqueza “productiva”. La solución, una fiscalidad verdaderamente participativa.
Antonio Durán-Sindreu Buxadé es Profesor de la UPF y Socio Director de DS