El atajo del Gobierno es una técnica cuestionada, pero aún no prohibida por el TC

La jurisprudencia reclama una conexión entre la enmienda y la ley

El PP también se valió de este método y el PSOE lo recurrió

El presidente del Gobierno, Pedro Sánchez, durante su intervención ayer en la sesión de control en el Congreso
El presidente del Gobierno, Pedro Sánchez, durante su intervención ayer en la sesión de control en el Congreso EFE

El atajo legal utilizado por el Gobierno para allanar la aprobación de los Presupuestos Generales del Estado genera cierta controversia entre los juristas consultados, pero, dados los precedentes, todo indica que se trata de un mecanismo difícilmente impugnable. La eliminación del veto del Senado en la aprobación del techo de gasto, a través de una enmienda en la Ley contra la violencia de género, es una técnica legislativa discutida incluso por el propio Tribunal Constitucional (TC), pero lo cierto es que la práctica la convierte en tolerada, porque su control recae sobre las propias Cámaras. Tal y como ha argumentado el Ejecutivo de Pedro Sánchez, este es un mecanismo utilizado en diversas ocasiones. Sin embargo, eso no quiere decir que haya sido pacífico.

De hecho, desde 2011 existen pronunciamientos del TC clarificando su uso. En sus sentencias, el tribunal exige una coherencia material entre el texto de la enmienda y el proyecto legislativo en cuestión. Existen, tal y como ha apuntado el PP, hasta seis resoluciones en este sentido.

En este caso, la norma que se ha utilizado para reformar la Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria es la que pretendía reformar la Ley Orgánica del Poder Judicial. El objetivo originario era introducir formación específica en perspectiva de género y lucha contra la violencia machista para jueces y magistrados.

El Gobierno se ha apoyado en esta ley porque, tal y como determina la constitución, solo puede reformarse una ley orgánica a través de otra ley orgánica (que requiere, para su aprobación, los votos de la mayoría absoluta del Congreso).

Reglamentos

Fuentes jurídicas de la Cámara Baja señalan a CincoDías que no hay ninguna norma que establezca una prohibición o limitación material a las enmiendas. Los Reglamentos no impiden presentar una enmienda cuyo contenido no tiene relación con el texto del proyecto legal que se debate. Sin embargo, diversos expertos constitucionalistas coinciden en matizar esta afirmación.

El TC ha avalado en múltiples ocasiones (por ejemplo en la sentencia 136/2011) la utilización de leyes de acompañamiento para introducir una amalgama de medidas sobre materias ajenas a los presupuestos. Pero, como indica Teresa Freixes, catedrática de Derecho Constitucional en la Universidad Autónoma de Barcelona, a partir del año 2011 se produce un cambio en la orientación sobre los límites en el uso de las enmiendas.

Aunque todavía no hay mucha jurisprudencia al respecto, aclara, el Constitucional ha establecido la exigencia implícita de que exista una conexión material entre el contenido de la enmienda y el texto enmendado, de manera que haya una coherencia. A priori, indica Freixes, no hay mucha relación entre la eliminación del veto prevista en la enmienda y la ley en que se inserta. En todo caso, para impulsar un recurso de inconstitucionalidad habría que esperar a la aprobación de la ley.

La sentencia que mejor expone la doctrina apuntada es la 119/2011, de 5 de julio, que concedió el amparo a un grupo de senadores con ocasión de la modificación del Código Penal a través de la Ley de Arbitraje. En 2003, el Gobierno de del PP introdujo como delito la convocatoria de referéndums, para frenar el llamado plan Ibarretxhe.

Como explica Germán Gómez Orfanel, catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Complutense de Madrid, el TC amparó a los senadores al entender que se vulneraba su derecho a poder enmendar la ley. En relación a la táctica utilizada ahora por el Ejecutivo, Gómez Orfanel apunta dos cuestiones.

En su opinión, el TC la rechazaría por los mismos motivos ya apuntados en 2011, pues impide que el Senado participe en la reforma; por tanto, piensa que se podría plantear un recurso de amparo. Por otro lado, considera inconstitucional el truco utilizado por la Mesa del Congreso, de mayoría de PP y Ciudadanos, para paralizar mediante sucesivos aplazamientos la iniciativa de reforma del Gobierno.

Para Jesús Miguel López Nieto, profesor de Derecho Constitucional de la Universidad Francisco de Vitoria, es un procedimiento legal cuya utilización no es infrecuente, pero "en ocasiones se abusa de esta posibilidad que, aun siendo legal, quizá no es éticamente correcta". Apunta como ejemplo de ello la ley del registro civil, que se modificó por la Ley 18/2014, de 15 de octubre, de aprobación de medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y la eficiencia. En cuanto a la posibilidad de recurrir la medida del Gobierno, López Nieto distingue dos casos. Si ya está aprobada la ley con la modificación incluida de otra u otras leyes por el sistema de conexión de materias, entonces cabría la interposición ante el Tribunal Constitucional es un recurso de inconstitucionalidad (artículo 162.1.a) de la Constitución). Pero si la modificación se ha introducido estando en curso el procedimiento legislativo de aprobación de la norma, como resulta en el presente caso, se han de seguir las normas del procedimiento legislativo de aprobación de leyes orgánicas contenidas en los Reglamentos del Congreso y del Senado, de cara a introducir enmiendas parciales, enmiendas a la totalidad, o vetos (estos últimos, sólo en el Senado).

 

Una práctica tolerada

  • El concepto de enmienda. La jurisprudencia constitucional definió lo que debe entenderse por una enmienda en una sentencia de 1990. En ella especificó que esta debe guardar relación con la materia a la que se refiere el texto legislativo.
  • El delito de referéndum ilegal. Después de la reforma del Código Penal de 2003, a través de una enmienda en el Senado a la Ley de Arbitraje, por la que se introducía el delito de convocatoria ilegal de referéndum, el Partido Socialista se apoyó en la definición constitucional de enmienda para justificar su recurso. La fiscalía empleó la misma argumentación reclamando la necesidad de que existiera “conexión material y homogeneidad” con el texto principal.
  • Tarea de la Cámara. A pesar de que el Constitucional subrayó que las enmiendas no pueden servir como iniciativa legislativa encubierta, lo cierto es que la práctica está tolerada en la vida parlamentaria porque son las Mesas de Congreso y Senado las que deben comprobar la conexión con el texto legislativo principal. Y ambos órganos están bajo el control de los representantes de los partidos.
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