La amnistía no sólo es inconstitucional porque se aprobó por el Decreto Ley
El autor analiza los pormenores de la sentencia del Tribunal Constitucional por la que se declara que la amnistía fiscal aprobada por el Gobierno en 2012 es nula e inconstitucional
El Pleno del Tribunal Constitucional, por unanimidad, ha declarado inconstitucional y nula la amnistía fiscal aprobada por el Gobierno en 2012, estimando el recurso de inconstitucionalidad presentado por el Grupo Parlamentario Socialista en el Congreso contra la disposición adicional primera del Real Decreto-ley 12/2012, de 30 de marzo. La disposición impugnada ha sido declarada inconstitucional y nula por vulnerar el art. 86.1 de la Constitución, que prohíbe el uso del decreto-ley cuando las medidas aprobadas afecten de forma relevante o sustancial a los deberes consagrados en el Título I de la Constitución, como es el caso del deber constitucional de todos de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos.
La norma previó la posibilidad de que los contribuyentes de los Impuestos sobre la renta de las personas físicas, sobre Sociedades y sobre la renta de no residentes que no declararon todas sus rentas presentaran una declaración para regularizar su situación tributaria. La medida tuvo tres importantes efectos: permitió la regularización de las rentas previamente ocultadas a un tipo reducido (10 por ciento), que, al limitarse a los rendimientos obtenidos en los períodos no prescritos, equivalió en la práctica a un gravamen del 3 por 100; eximió a quienes se acogieron a la regularización de la imposición de intereses de demora, de recargos por ingresos extemporáneos y de sanciones, administrativas o penales, blindando a los evasores de investigaciones penales por los bienes ocultos; y, por último, convirtió las cantidades por las que se tributó en la regularización en renta declarada a todos los efectos.
El Tribunal debía pronunciarse sobre la constitucionalidad de la medida. Y podía hacerlo, como siempre ocurre en Derecho, examinando el cauce formal por el que habían discurrido las aguas o adentrándose en la justicia material de la medida. Ha optado, como suele ser habitual, por la primera de las posibilidades: la amnistía es inconstitucional porque se ha vestido con un ropaje inadecuado, el Decreto Ley. Se acude a un baile de gala vestido de pastorcillo cuando el protocolo exige etiqueta.
El problema, sin embargo, no es ése. O no es sólo ése. Entre otras razones porque el Tribunal Constitucional, a raíz del cambio de su doctrina sobre la constitucionalidad del Decreto-Ley en materia tributaria – Sentencia del Tribuna Constitucional 182/1997, de 28 de octubre - ha sentado una doctrina equívoca sobre su posible utilización en materia tributaria.
Pero, además, el problema es recurrir a ese subterfugio cuando la motivación de la sentencia está preñada de declaraciones que claramente subrayan que se han vulnerado los principios materiales de justicia tributaria: la norma afecta a la esencia misma del deber de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos, alterando sustancialmente el modo de reparto de la carga tributaria que debe levantar la generalidad de los contribuyentes según los criterios de capacidad económica, igualdad y progresividad que tutela el art. 31.1 de la Constitución. En suma: a) es una medida que en lugar de servir a la lucha contra el fraude fiscal, supone la abdicación del Estado ante su obligación de hacer efectivo el deber de todos de concurrir al sostenimiento de los gastos públicos, b) legitima la conducta de quienes, de forma insolidaria, incumplieron su deber de tributar de acuerdo con su capacidad económica, colocándolos en una situación más favorable que a aquellos que cumplieron voluntariamente y en plazo su obligación de contribuir y c) el objetivo de conseguir una recaudación que se considera imprescindible no puede ser, por sí solo, causa suficiente que legitime la quiebra del objetivo de justicia al que debe tender, en todo caso, el sistema tributario, en general, y las concretas medidas que lo integran, en particular.
Tras todas estas consideraciones, formuladas por el propio Tribunal, parece ilógico concluir que, dado que la norma es inconstitucional porque se viste con el Decreto Ley, es "innecesario entrar a conocer de la lesión de los principios de capacidad económica, igualdad y progresividad recogidos en el art. 31.1 CE.".
Bueno... Innecesario no es. De una parte, porque siempre son bienvenidas las admoniciones de tan alto Tribunal sobre los principios materiales de justicia tributaria. De otra, porque el propio Tribunal no para mientes en reiterar que la medida es radicalmente contraria a los principios materiales de justicia tributaria. Sin embargo... el fallo encuentra anclaje en una consideración distinta.
Creo que la cosa tiene fácil explicación. Fundamentar la declaración de inconstitucionalidad de la medida en su injusticia material serviría de fundamento a la exclusión de posibles futuras amnistías – aunque vinieran arropadas por Ley – y, además, abriría el portillo para el juicio de constitucionalidad de ciertas Leyes hoy vigentes. Esa es la clave. Por ejemplo, la Ley del IRPF y, de forma especial, ese carácter bifronte del Impuesto, tan sensible y delicado con el gravamen de las rentas del ahorro como distante y frío con el gravamen de los rendimientos del trabajo personal. Pese a todo, hay una admonición del Tribunal que no debiera echarse en saco roto, por aquello que en un futuro inmediato pudiera ocurrir: "Cualesquiera que sean los fines que guíen al legislador", "(...) deben respetarse los principios establecidos en el art. 31.1 CE, en orden a conseguir un sistema tributario justo". Afirmación del Tribunal que rememora lo que un reciente Auto del Tribunal Supremo – de 29 de marzo de 2017, del que fue Ponente Joaquín Huelín – exigía, al ponderar la necesidad de que las exigencias recaudatorias no obsten a la necesidad de conseguir un sistema tributario justo, obediente a los principios que proclama el art. 31 del texto constitucional.
Frente a lo que muchos reiteran, mucho me temo que las cosas no hayan acabado aquí. Cierto que la decisión del Tribunal no afectará a las regularizaciones tributarias firmes que se realizaron al amparo de la norma anulada. No menos cierto que hay situaciones que distan de haber alcanzado firmeza - inspecciones abiertas por la Agencia Tributaria- y que pueden crearse situaciones difícilmente solubles. Además, hay efectos colaterales importantes: interrogantes sobre la imprescriptibilidad de las obligaciones tributarias relativas a bienes y derechos en el extranjero no declarados, sanciones asociadas a ello, el art. 39.2) de la Ley del IRPF... La prescripción va a hacer una aparición estelar. Quizás el Tribunal de Justicia de Luxemburgo ayude a ello. Que entramos en zona de turbulencias es claro. Ya lo verán.
Juan Martín Queralt, Catedrático de Derecho Financiero y Tributario y Abogado.