El nuevo plazo del procedimiento inspector
Una de las medidas estrella de la reforma de la Ley General Tributaria (LGT) que se está ultimando en las Cortes es la modificación del plazo del procedimiento inspector, que se eleva, ciertamente, de 12 a 18 meses con carácter general, y de 24 a 27 como norma especial (art. 150). Es una de las cuestiones que más polémica y menos acuerdo ha despertado. Quizá porque exige varias lecturas y la consideración conjunta de factores antes de concluir, en una ecuación demasiado simplista, que dicha elevación es equivalente a una reducción de garantías de los contribuyentes. Ahora bien, una cosa es el tiempo normativo y, otra, el real. Un plazo más largo en el primer sentido puede ser más corto en el segundo si se eliminan y depuran los paréntesis (sería interesante poder conocer la media en tiempo real de los procedimientos inspectores en los últimos años).
El vigente plazo tenía inicialmente y como objetivo prioritario alcanzar un razonable equilibrio entre la efectividad del control de los incumplimientos tributarios y los principios de mínima incidencia y seguridad jurídica. Sin embargo, el devenir posterior ha demostrado, sobradamente, que esta previsión se ha convertido en un tremendo foco de litigiosidad. De ello ha resultado un efecto inverso al pretendido por la Ley de Derechos y Garantías de los Contribuyentes (LDGC): se pretendía ganar en seguridad jurídica y, sin embargo, el efecto real ha sido la multiplicación de la incertidumbre para las dos partes de la relación.
Por ello y a nuestro entender, la valoración de la reforma en curso exige, de un lado y como punto de partida, el reconocimiento de algo que debiera ser normal en Derecho: la corrección a posteriori de las normas cuando se aprecia que su aplicación produce efectos paradójicos o colaterales. Negar la necesidad de ajustes normativos equivale a calificar como deseable la situación actual.
A su vez y, de otro lado, pretender el mantenimiento de la normativa vigente con el argumento de que se trata de una cuestión de índole procedimental con escasa relevancia en los objetivos de cualquier proceso de reforma fiscal, equivale a negar otra realidad: que los efectos del incumplimiento del plazo sobre la prescripción tributaria suponen, de facto, una alteración importante sobre el patrón de distribución de las cargas tributarias. Y ello no es necesariamente favorable a los contribuyentes. La dinámica de aplicación de los grandes impuestos supone, en muchas ocasiones, ajustes y saldos de distinto signo a favor y en contra de los mismos.
La reforma pretende, en primer lugar, reducir la litigiosidad, al eliminarse el amplio y complejo sistema de supuestos de interrupciones justificadas, dilaciones no imputables a la Administración y de ampliación del plazo. Asimismo, se suprime el supuesto de interrupción injustificada durante más de seis meses. En segundo lugar, una mayor seguridad jurídica en cuanto al cómputo de los plazos. Para ello se incorporan nuevas obligaciones de información al obligado tributario sobre las vicisitudes de dicho plazo (duración y, en su caso, suspensión y extensión del mismo).
En tercer lugar, se quiere alcanzar la mayor coincidencia posible entre el tiempo normativo y el tiempo real y, con ello, reducir para los contribuyentes las cargas indirectas derivadas de los deberes de colaboración, activos y pasivos, exigibles en las inspecciones en curso. Por tanto, se aprecia en la reforma el esfuerzo por neutralizar, directamente desde la norma, cualquier resquicio de discrecionalidad o subjetividad de los actuarios. Así ha de tenerse en cuenta la muy importante reducción del actual espacio de desarrollo reglamentario que se producirá una vez aprobada. No puede negarse que, en realidad, desde la LDGC este desarrollo se utilizó para tratar de contrapesar el rigor de la Ley en relación con esta cuestión.
También conviene señalar que, a lo largo de la tramitación de la reforma, se ha producido algún ajuste y depuración importante respecto a lo inicialmente ofrecido en información pública. Con ello se ha conseguido mantener, dentro de unas razonables coordenadas, también los supuestos de ejecución de sentencias y resoluciones, cuestión que comienza a adquirir una importancia creciente a la vista de la gran cantidad de pleitos acumulados en los últimos años.
Resta camino por recorrer, obviamente, y habrá que aguardar un tiempo para calibrar cómo funciona y qué efectos reales produce la nueva normativa. Partir, desde el inicio de un procedimiento, con una coordenada temporal menos susceptible de incierta flexibilización, puede suponer una mejor protección de los intereses públicos y privados en juego. Queda por ver el protagonismo y efectividad que adquiera un elemento que gana en importancia frente al retroceso de desarrollo reglamentario: un ejercicio de la potestad jerárquica que evite la utilización de la nueva normativa en términos de máximo a favor de la Administración.
En efecto, uno de los puntos más delicados de la reforma va a ser cómo disciplinar la ampliación del plazo hasta los 27 meses. No en todos los supuestos en que se supere la cifra de negocios para que las cuentas sean auditadas o se tribute en régimen de consolidación, o de grupos, hay razón para someter a las grandes empresas –cuya operativa y dinámica acaba siendo no tan compleja de comprensión para la inspección– y no tan grandes, sistemáticamente a un procedimiento tan prolongado.
En conclusión, entendemos que no cabe deducir, en términos apriorísticos y absolutos, que la reforma sea equivalente a una reducción de garantías, porque es forzoso reconocer que trata de corregir la desviación que había surgido entre la finalidad y los efectos del contexto anterior. A partir de aquí se abre la puerta para empezar a aplicarla. Solo nos queda esperar que sus mecanismos de control y depuración se activen desde el inicio para evitar la generación de nuevos problemas.
Javier Martín Fernández es Socio Director de F&J Martín Abogados y Ana María Juan Lozano es Profesora Titular de Derecho Financieroy Tributario de la Universidad de Valencia.