Reflotar el Estado autonómico
Treinta y siete años de su botadura en los astilleros de la Constitución de 1978, el Estado de las Autonomías presenta vías de agua en su casco que amenazan su capacidad de seguir llevando al país sin sobresaltos a destinos que los ciudadanos quieren alcanzar. En el terreno económico, estos no han cambiado en lo sustancial para la mayoría: empleo y progreso material, oportunidades razonablemente iguales para todos y libertad de elegir en todas aquellas materias en las que nuestras preferencias –individuales o colectivas– no son las mismas ni es necesario que lo sean. Pero la acumulación de dudas sobre la capacidad de las estructuras descentralizadas creadas de ofrecer resultados ha ido creciendo. La crisis ha hecho evidente la fragilidad de algunas de sus respuestas a las aspiraciones colectivas de mejora, socavando la confianza en las instituciones.
Este año electoral es un momento adecuado para preguntarse cuáles son los problemas importantes de nuestro sector público y qué se puede hacer para resolverlos. No se solucionarán si no se implican en ello los nuevos gobiernos autonómicos y el Gobierno central. Desde mi punto de vista, las principales carencias del Estado de las Autonomías son tres: no ha sido desplegado con la prudencia financiera necesaria para mantener estable la oferta de servicios públicos; no garantiza igualdad de oportunidades en el acceso a servicios fundamentales a ciudadanos que viven en distintos territorios; y no ha apostado por una gestión profesional y moderna de la administración, basada en evaluar los resultados de las políticas públicas. Estas debilidades afectan a la sostenibilidad del Estado de Bienestar y a la cantidad y calidad de sus prestaciones en ámbitos como la educación, la salud o los servicios sociales.
La evidencia acumulada sobre los problemas mencionados es ya muy abundante y, en buena medida, ignorada cuando se toman decisiones. A diferencia de lo que sucedía cuando se inició la descentralización, hoy disponemos de muchos datos sobre los perfiles de la actuación del sector público en su conjunto y por administraciones, por funciones y territorios. Sabemos que el estado centralizado no actuaba por igual en las distintas comunidades, y por eso las transferencias –tasadas por el coste de los servicios– no recibieron valoraciones homogéneas. Pero cuando constatamos que la situación sigue caracterizada por la desigualdad, hemos de reconocer que la descentralización no fue la causa original del problema pero es responsable de que siga sin resolverse.
El despliegue del moderno Estado de Bienestar en España es contemporáneo del desarrollo autonómico y un logro de las comunidades en muchas de sus áreas fundamentales. Pero la velocidad a la que se han asumido compromisos de gasto –en especial tras completarse los traspasos de sanidad y comenzar a atenderse la dependencia– no ha contemplado adecuadamente si los ingresos futuros respaldarían una oferta estable de los servicios. Esta falta de horizonte financiero de medio y largo plazo –que en el caso de las pensiones sí ha existido y condujo a la creación en 1994 de un Fondo de Reserva de la Seguridad Social– ha tensionado enormemente la situación durante la crisis. La brusca caída de ingresos ha desequilibrado financieramente a las comunidades, cerrándoles los mercados y obligándoles a reducciones de gasto por habitante, entre 2009 y 2013, del 21% en sanidad y del 22% en educación. Estos fuertes ajustes han provocado un profundo malestar en muchos ciudadanos que, combinado con la evidencia de casos de corrupción, ha desembocado en la actual desconfianza en gobiernos e instituciones.
Los ajustes han alcanzado a todas las comunidades, pero cada una ha debido encajarlos en condiciones muy distintas, debido a la desigualdad de recursos existente. Como muestra el estudio Servicios públicos, diferencias territoriales e igualdad de oportunidades, editado por la Fundación BBVA y el Ivie, las consecuencias de esta desigualdad sobre el despliegue del Estado de Bienestar en cada territorio son muy relevantes. Las diferencias entre comunidades en gasto por habitante en educación, salud o servicios sociales superan en ocasiones al 50% y no se explican apenas por sus distintas necesidades, ni por la existencia de legítimas diferencias de preferencias de los gobiernos autonómicos. Se deben, principalmente, a la existencia de distintos niveles de recursos autonómicos, que conducen a niveles de gasto y de servicios también dispares. La preocupante consecuencia de todo ello es que la igualdad de oportunidades de acceso a esos servicios fundamentales se ve amenazada.
La permanencia de esta situación se deriva de dos deficiencias no corregidas de los modelos de financiación autonómica: las asimetrías financieras de las comunidades forales y el respeto al status quo entre las comunes. Ambas circunstancias han mantenido diferencias de financiación y gasto per cápita muy elevadas durante décadas, antes y después de los ajustes de los últimos años. Algunas comunidades no alcanzaron en los años de abundancia los niveles de gasto a los que ahora han descendido las mejor financiadas. En realidad, las diferencias de gasto entre territorios son más importantes que las que existen en cada uno de ellos entre los niveles de antes y después de los ajustes, pero esos dos problemas no reciben la misma atención, a pesar de que las implicaciones del primero para la equidad pueden ser mayores que las del segundo.
La descentralización no fue el origen del problema pero es responsable de que siga sin resolverse
Las deficiencias señaladas son graves porque afectan a objetivos centrales de un Estado de Bienestar moderno, como la garantía de acceso estable y equitativo a la educación, la sanidad y la protección social. Preservar estos servicios mejor que en el pasado es clave para legitimar el papel del sector público y la confianza en las instituciones, de modo que todas las administraciones implicadas deberían apostar más que hasta ahora por abordar con valentía el fondo de los problemas. En vez de seguir achicando agua con medidas coyunturales, mantener a flote el Estado de las Autonomías y asegurar su viabilidad a medio y largo plazo requiere un planteamiento de las finanzas autonómicas nuevo, que mejore su estabilidad financiera y su equidad para alcanzar metas deseadas por la mayor parte de la población.
Francisco Pérez es Catedrático de la Universidad de Valencia y Director de Investigación del Ivie