Resolución bancaria, ¿única?
Las insolvencias bancarias se pueden prevenir, mediante supervisión, o resolver mediante fusión, recapitalización o liquidación, en este último caso asumiendo pérdidas ya sea por parte de accionistas, acreedores o depositantes, o un fondo de garantía. A diferencia de los Estados Unidos, hasta ahora, en la zona euro tanto la supervisión como la resolución eran esencialmente a escala nacional. El Banco Central Europeo sólo emitía unas directrices de supervisión, en muchos casos simples transposiciones de los acuerdos internacionales de Basilea, que debían ser aplicadas y concretadas por los bancos centrales de cada país. La insolvencia también era gestionada por los bancos centrales nacionales, y en el extremo de que ésta no pudiese solucionarse mediante venta de activos o fusión, la cobertura de los fondos de garantía también variaba de Estado a Estado. La primera paradoja era que los bancos gozaban de la libertad de circulación mediante la cual podían abrir oficinas y operar en otros mercados manteniendo la supervisión de origen, lo que en cierta medida, incentivaba la relajación de los controles para fomentar el crecimiento y la expansión a otros mercados. Y en segundo término, en un contexto de incertidumbre y desconfianza, dejaba a las autoridades nacionales como únicos gestores de las resoluciones bancarias. Esto fue lo que fracturó el sistema financiero (y de deuda pública) entre el norte y el sur de Europa. Descartada la opción de liquidación (dada la experiencia de Lehman Brothers) y sin un mercado favorable para fusiones o recapitalizaciones, la entrada de dinero público (siempre nacional) parecía el mal menor. Si bien los errores de supervisión fueron generalizados tanto en el norte como en el sur, la mayor capacidad presupuestaria de los Estados del norte permitió a sus bancos en problemas pasar más desapercibidos. En el sur, en cambio, la crisis financiera devino en crisis presupuestaria y de deuda pública, y finalmente agravó y profundizó el cambio de ciclo económico en ciernes.
Los bancos podían abrir oficinas y operar en otros mercados manteniendo la supervisión de origen
Lo que conocemos como unión bancaria trata de evitar que se repita la misma historia y se apoya en tres pilares principales: la supervisión única; el mecanismo de resolución única; y los acuerdos de financiación para la garantía de depósitos. El primero se concretó en octubre del año pasado mediante los Reglamentos (UE) 1022 y 1024/2013 que crean el Supervisor Único (provisionalmente en manos del Banco Central Europeo) que controlará directamente a los bancos que superen los 30.000 millones de euros de activos y que tengan actividades transfronterizas. Esto deja fuera los bancos pequeños, principalmente de los Estados del norte, que solventaron la crisis con ayudas públicas y, gracias a ello, no tuvieron necesidad de fusionarse en entidades más grandes. Para dar un ejemplo, 15 de los 16 bancos españoles (80% del mercado financiero) estarán bajo supervisión europea. En cambio de las más de 450 cajas de ahorros alemanas (entre Sparkassen y Landesbanken) sólo 7 estarán bajo la misma supervisión.
El mecanismo de resolución única y los acuerdos de financiación para la garantía de depósitos, aprobados el pasado 15 de abril por el Parlamento Europeo constituyen, hasta el momento, los acuerdos más importantes en materia de unión bancaria. El nuevo sistema, que tiene el mismo ámbito de aplicación que el de supervisión única (es decir deja fuera a las entidades más pequeñas) crea un consejo de resolución, compuesto por autoridades nacionales. Éste es quien debe acordar las medidas de intervención temprana y, en caso de que éstas fallen, proponer un plan de resolución con o sin uso del fondo de garantía. Entre las medidas disponibles, además de las tradicionales de fusión o captación de capitales en los mercados por ampliaciones de capital, se incluye la posibilidad de imponer pérdidas a accionistas (ordinarios y preferentistas), acreedores y depositantes (estos últimos sólo si son mayores a 100.000 euros), todo esto antes de hacer uso del fondo, siguiendo el modelo aplicado en Chipre, por cierto, mucho más duro que el español.
Si finalmente fuese necesario hacer uso del fondo de garantía, se requerirá el voto favorable de dos terceras partes de los miembros que representen, al menos, el 50% del capital aportado por su sistema financiero. Cualquier decisión debe ser notificada a la Comisión Europea quien deberá proponer al Consejo la aprobación o el rechazo de la misma. Con lo cual los Estados miembros son los que tienen, en definitiva, la última palabra. Si la propuesta es rechazada por el Consejo, automáticamente, el proceso de resolución pasa a manos nacionales, con lo cual el sistema vuelve a ser como era antes de la unión bancaria.
Las limitaciones propias del mecanismo hacen prever nuevas crisis que obligarán a adaptarlo y mejorarlo
El fondo, durante los ocho años del período de transición, estará compartimentado por Estados y, poco a poco, se irá mutualizando. Éste se nutre de las aportaciones de los bancos bajo supervisión europea por un sistema aún por determinar pero que, finalmente, creará una bolsa común de 55.000 millones de euros. Se calcula que al sistema financiero español le corresponderá, aproximadamente, un 12%. El sistema entrará a funcionar en 2016.
Si bien el proceso de unión bancaria ha dado pasos de gigante los últimos meses, particularmente con las directivas de resolución bancaria de abril, está claro que no constituye verdaderamente un sistema único. La limitación a las grandes entidades, la complejidad de la toma de decisiones (incluyendo los grandes riesgos de que, finalmente, los problemas vuelvan a la órbita nacional), y lo limitado del fondo hacen prever nuevas crisis que obliguen a adaptar y mejorar el mecanismo.
Recientemente, en el congreso Banking Union: the new regime, celebrado en la Universidad CEU San Pablo, el profesor Charles Goodhart de la London School of Economics, después de escuchar una pormenorizada explicación del representante de la Comisión Europea, Emiliano Tornese, sobre los detalles del nuevo mecanismo, hizo una reflexión que sorprendió por su claridad y simpleza. Tendemos a pensar que el problema son los bancos, cuando en realidad son los banqueros. Según el profesor Goodhart, si existiese un sistema de responsabilidad personal ilimitada de los altos directivos de la banca por sus decisiones no serían necesarias tantas redes de contención.
Justo Corti Varela, Instituto de Estudios Europeos, Universidad CEU San Pablo.