Un matrimonio mejorable
La colaboración público-privada debe hacerse con cabeza para evitar el despilfarro
La colaboración entre las Administraciones públicas y las empresas privadas para prestar y gestionar servicios ciudadanos ha vivido décadas de relación satisfactoria. Los abusos cometidos escudándose en los contratos de colaboración público-privada (PPP por sus singlas en inglés, public-private partnership) en los últimos años han conducido a situaciones ruinosas y de crispación social que los han llevado a la picota.
Las Administraciones han utilizado esta fórmula jurídica para realizar obras faraónicas innecesarias sin que aparecieran en sus déficits públicos y para privatizar la gestión de hospitales y ambulatorios con el fin de rebajar sus presupuestos. El primer abuso está quedando al descubierto ante la opinión pública; el segundo es contestado por ciudadanos y médicos ante el temor de una privatización encubierta. Las empresas privadas que colaboran con las Administraciones quieren poner los puntos sobre las íes para defender una fórmula de trabajo que debe ser solo eso.
“La colaboración público-privada no es ni buena ni mala. Algunas Administraciones se han valido de ella para no computar una inversión como déficit, y eso es un error”, asegura Miguel de la Fuente, director general de la asociación ForoPPP Infraestructuras, la agrupación de empresas privadas para promover esta fórmula de trabajo.
Aunque el ForoPPP no quiere convertir este tipo de contratos en el sistema universal para solucionar los problemas públicos. “Los PPP no sirven para todo. Hay que estudiar cada caso concreto para determinar si debe afrontarse bajo este tipo de contrato y utilizarlo si se demuestra que las empresas privadas realizarán el servicio público mejor que las Administraciones y con ahorro. Cuando sea necesario y eficiente, y hacerlo con transparencia, no estamos para los mangoneos”, añade De la Fuente.
La Administración ha usado esta fórmula para obras faraónicas
César Cantalapiedra, socio director de consultoría de Administraciones públicas de AFI, va un paso más allá: “La empresa privada debe asumir los riesgos de la prestación del servicio y no trasladar a las Administraciones las pérdidas o las desviaciones. Si la Administración asume los riesgos no es una colaboración público-privada”.
Eurostat, la Intervención General de la Administración del Estado (IGAE) y el Banco de España han analizado proyectos para comprobar si se traslada a las empresas privadas los riesgos de la inversión para prestar el servicio y de su disponibilidad. “Otra cosa es que la Administración asuma una instalación deficitaria porque revierta su concesión antes de su fin; debe hacerlo sin más y sin indemnizar a la empresa privada por su inversión”, añade César Cantalapiedra.
El caso del hospital de Alzira en Valencia es uno de los muchos ejemplos que ha puesto en entredicho los PPP. Un fracaso que incluyó la revisión del pliego de la concesión a los cuatro años de realizar el contrato porque a la concesionaria Adeslas no le salían las cuentas, y que la Generalitat Valenciana tapó con el pago de una indemnización de 25,4 millones de euros por lucro cesante de los seis años restantes de la concesión. Para aumentar el escándalo, la Generalitat volvió a adjudicar a Adeslas la gestión de Alzira al término de la concesión y elevó el canon per cápita de 225 a 379 euros.
Los servicios públicos prestados por empresas privadas con inversión añadida forman una madeja tan intrincada como amplia. Quien construya un hospital público mediante esta financiación, por ejemplo, puede cobrar la inversión junto con el canon de un abanico enorme de prestaciones que pueden ir desde el mantenimiento del edificio hasta el alquiler de sus máquinas, la provisión de suministros o la gestión completa del hospital.
El mayor derroche se ha producido en la construcción de infraestructuras
“No es imaginable la gestión pública sin una vinculación cotidiana con el sector privado. Las empresas privadas ejecutan alrededor de la mitad del gasto público de las comunidades autónomas, y no creo que en la Administración central sea muy distinto. Ayuntamientos como el de Barcelona ponen en manos privadas la ejecución del 78% de su gasto”, cuenta Albert Serra, profesor de estrategia de ESADE y director de un programa para profundizar en la mejora de la relación público-privada.
La colaboración es tradicional, el Ayuntamiento de Barcelona ya contrató los servicios de limpieza y conservación del alcantarillado a FCC, entonces FOCSA, en 1911. FCC realiza hoy servicios de saneamiento urbano en 3.500 municipios y tiene la mitad del sector. ACS, Ferrovial y Sacyr se reparten el resto del pastel. Es un mercado de gigantes.
“Hay que tener esa dimensión para aguantar la morosidad, que ha pasado de 8 a 18 meses mientras los precios han caído un 20% en cinco años, en un volumen de facturación superior a los 5.000 millones anuales. Hemos seguido pagando a 115.000 trabajadores para dar servicio a más de 39 millones de españoles en más de 6.200 Ayuntamientos y organismos provinciales y autonómicos”, asegura Francisco Jardón, presidente de la patronal de saneamiento urbano ASELIP.
La escalada se ha repetido en todas las Administraciones. Los contratos para la construcción de las infraestructuras viarias, por ejemplo, se han ido acomplejando con la concesión del mantenimiento de las autopistas y el cobro del peaje. Los contratos de colaboración público-privada han llegado a utilizarse como fórmula del paroxismo constructor de la última década para evitar a las Administraciones una inversión que repercutía en su déficit público.
“Las comunidades autónomas y las Administraciones locales son quienes más han abusado de esta fórmula. La descentralización administrativa ha generado unas obras populistas de cercanía para buscar votos que daban negocio a empresarios afines a los políticos sin realizar un estudio técnico serio del beneficio. En 2011 propusimos un registro transparente de contratación pública, y no prosperó”, asegura Ramón Marcos, miembro de la dirección de UPyD.
En la construcción de infraestructuras es donde se ha producido el mayor derroche por decisiones políticas. Se ha hecho con autopistas, aeropuertos, AVE o gigantescas instalaciones deportivas o culturales inacabadas, y muchas se han realizado mediante colaboración público-privada para que las financiaran las empresas”, remacha Albert Serra.
Algunos contratos han generado unos intereses que han doblado la inversión
Los ejemplos son incontables. Sacyr ha construido el aeropuerto de Murcia capital y quiere revertir su concesión al Gobierno de la comunidad por problemas de rentabilidad. Tramos de AVE otorgados en los últimos años han incluido la concesión del mantenimiento cuando el Estado ha cerrado el grifo de la inversión de esta infraestructura deficitaria.
Uno de los mayores fracasos de contratos público-privados son las concesiones de las cuatro autopistas radiales de Madrid y el eje a Barajas: su tráfico es inferior al 30% previsto en los planes de negocio y suman una deuda de 3.700 millones de euros. Grandes y medianas constructoras y Abertis han pedido una salida. Se baraja realizar la devolución de la concesión a la Administración con la pérdida de las inversiones privadas o crear una empresa mixta de capital privado y público para asumir la deuda y replantear el servicio.
El mal uso de la financiación mixta ha tenido muchas formas. Las Administraciones han incluido ahí las expropiaciones necesarias para hacer las obras que debían hacer las constructoras. “Eso ha obligado a realizar contratos de concesión abiertos para incluir las desviaciones presupuestarias y se ha encarecido el precio inicial. Las constructoras españolas lo han aprovechado con pujas muy bajas para lograrlos, cerrando las puertas a las de otros países”, asegura Xavier Fageda, profesor de Política Económica en la Universidad de Barcelona. “Las Administraciones deben realizar las expropiaciones y no nosotros, preferimos tener contratos cerrados”, contesta Miguel de la Fuente.
Fórmula de construcción
Cualquier decisión debe basarse en dar servicios públicos eficientes
Obligar a las empresas privadas a realizar la inversión completa de cada obra y pagarla junto con el canon de la gestión del servicio durante todos los años de la concesión “ha generado unos intereses que han llegado a doblar la inversión, un dispendio enorme”, afirma Xavier Fageda. En estos casos, “los contratos mixtos se han convertido en un sistema perverso”, dice.
La caída del presupuesto de las comunidades autónomas ha convertido los contratos público-privados en la fórmula de construcción de los hospitales públicos. Ha sucedido en Vigo, en toda la Comunidad Valenciana, en Barcelona y en Madrid.
¿De qué estamos hablando?
La colaboración público-privada es tan amplia como los servicios recibidos por el ciudadano sobre dominios públicos como la telefonía móvil o las autopistas. También se suelen realizar mediante esta colaboración servicios como la recogida de basuras, el tratamiento de residuos o el suministro de agua, cuya obligación recae sobre las administraciones.
Estas realizan contratos de colaboración a las empresas privadas para ceder la gestión de un servicio público que requiere una inversión. Las fórmulas son tan amplias y complejas que incluso los bufetes especializados en asesorar los contratos tienen a expertos en cada tipo de servicio. Las autopistas, por ejemplo, requieren grandes inversiones realizadas por constructoras con ayuda de bancos que luego mantienen y explotan las vías mediante sociedades concesionarias. Un ejemplo, Globalvía (participada en un 50% por la constructora FCC y Bankia) es uno de los líderes mundiales en gestión de infraestructuras que diseña, construye, financia, opera y mantiene autopistas y ferrocarriles en todo el mundo.
Las administraciones definen los objetivos del servicio, su prestación y la política de precios, lo sacan a concurso público y garantizan la calidad del cumplimiento. El tiempo de la concesión y el precio debe cubrir la amortización de la inversión y el coste de la prestación del servicio. La empresa concesionaria puede cobrar directamente el servicio al ciudadano, caso de las autopistas, o recibir un canon pagado por la Administración, caso de la recogida y tratamiento de los residuos urbanos.
La colaboración público-privada ha sido la fórmula utilizada en todos los países para realizar grandes inversiones en poco tiempo sin incurrir en déficit presupuestario. También porque si el Estado prestara todos los servicios públicos o que utilizan sus recursos se convertiría en un conglomerado de empresas mayor que el conjunto de las privadas. Así sería dueño y explotaría los servicios de telefonía móvil, las televisiones y los satélites porque utilizan el espectro radioeléctrico, un recurso natural limitado que es propiedad de cada Estado.
“Muchas comunidades tienen muchos hospitales públicos de gestión privada con distinto grado de privatización, y averiguarlo requiere un esfuerzo ímprobo”, explica Sergi Jiménez, investigador del centro FEDEA y profesor de la Universidad Pompeu Fabra de Barcelona, que se queja de falta de claridad para conocer los contratos de colaboración público-privada, igual que el resto de los expertos.
Esa misma falta de claridad hace pensar a los médicos en una privatización encubierta de la sanidad pública. Las privatizaciones de la gestión de los centros de atención primaria se multiplican; solo en el plan de garantías de la sostenibilidad del sistema sanitario de Madrid se contempla privatizar 27 centros ambulatorios.
“Las Administraciones lo hacen para obtener la reducción de costes en la atención sanitaria, pero la evidencia sobre ello es dudosa, y no debe ser el argumento para privatizar la gestión sanitaria. Durante años se ha gastado alegremente sin criterio racional, pero se puede corregir con un sistema de incentivos a los médicos para racionalizar el gasto, supervisado por una agencia de evaluación como la británica NICE. Por encima de todo debe primar la calidad”, añade Sergi Jiménez.
Dar servicios públicos eficientes tanto en tiempos de bonanza como cuando no hay dinero debe ser el motor de cualquier decisión. “Los hospitales públicos deben estar bien gestionados, y eso debe ser independiente de los recursos y de los problemas económicos del país”, remacha Sergi Jiménez.
¿Debe haber un suelo en los contratos público-privados? “El límite de estos contratos está en garantizar los derechos sociales de los ciudadanos. No se puede privatizar la gestión de servicios relativos a la justicia, la seguridad del Estado o las cárceles; tampoco la sanidad, que en España es pública, eficiente y de calidad. El sistema educativo debe quedar como está, tenemos una buena educación pública y la concertada funciona. El problema del déficit no debe guiar las reformas”, opina Manuel Escudero, director general de Deusto Business School.
Vicenç Navarro, catedrático de Políticas Públicas en la Universidad Pompeu Fabra, niega la mayor en la educación, toda debe ser pública. “La mejor escuela en Europa es la finlandesa, donde el hijo del banquero y el hijo del empleado de la banca van al mismo centro. En España debería irse hacia un sistema público educativo único, en el que los recursos por alumno se asignaran en función de su necesidad educativa”, asegura.
La forma de utilizar la colaboración público-privada ha generado demasiado ruido y polémica en los últimos años. La solución para devolver este tipo de contratos a su esencia es darles transparencia a través de una sola oficina que recoja los realizados por todas las Administraciones. La piden los expertos y el mismo ForoPPP. “Bruselas informa de que somos el único país del entorno sin ella, y se puede montar de forma sencilla y barata, no necesitamos más superestructuras con enormes partidas presupuestarias”, explica Juan R. Cuadrado-Roura, catedrático de Economía Aplicada de la Universidad de Alcalá.
Francia o Reino Unido son algunos de los países que recogen en un registro abierto todos los contratos público-privados, y que además “ofrecen una guía práctica y actualizada con directrices y recomendaciones”, indica Juan R. Cuadrado-Roura. “En el registro se pueden ver los errores cometidos para evitarlos en el futuro”. Todos quieren que las aguas vuelvan a su cauce.
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