Siete decretos y ocho rescates para cuadrar el círculo bancario

Los Gobiernos de Zapatero y Rajoy han probado todo tipo de fórmulas para devolver la credibilidad al sector financiero, desde apoyar la liquidez a favorecer los procesos de fusión, pero sin lograr el objetivo básico de restaurar la confianza y el crédito.

El Gobierno español presentó el viernes la que debería ser la reforma definitiva para el sector bancario. Tres años y medio después de que comenzara la crisis financiera internacional, y después de siete cambios normativos de calado para la banca, las dudas sobre la solvencia del sistema siguen muy presentes. Los expertos aseguran que se ha actuado sobre temas puntuales (como la liquidez) o accesorios (como la gobernanza) sin afrontar hasta muy tarde el verdadero problema: su alta exposición al sector inmobiliario, que ha estallado en mil pedazos. La alternativa de exigir un reconocimiento rápido y agresivo del deterioro del ladrillo se descartó hace dos años, por el temor a que la medida requiriese una fuerte inyección de capital del Estado que disparase la deuda pública. Ahora, el problema de no endeudar más al Tesoro sigue presente, pero se ha perdido un tiempo precioso.

El instrumento de referencia a lo largo del proceso ha sido el Fondo de Reestructuración Ordenada Bancaria (FROB), un organismo controlado por el Banco de España y el Ministerio de Economía y dotado de 15.000 millones de euros, que se ha utilizado para financiar intervenciones y nacionalizaciones (ocho en total) y para promocionar las fusiones y la reducción de capacidad (adelgazamiento de plantilla y cierre de sucursales).

La actividad frenética del Fondo ha sido evidente pero, al mismo tiempo, su actuación ha estado siempre desbordada por los acontecimientos. En junio de 2010, cuando el FROB había participado ya en la integración de siete grupos de cajas y había movilizado 10.189 millones, el Banco de España aseguraba que ya se había cerrado "el nuevo mapa de las cajas de ahorro en España" y que el sistema bancario español seguía "manteniendo una posición sólida y solvente". Un año y medio después de esa declaración, buena parte de los grupos apadrinados había sido nacionalizados.

Las primeras medidas para apuntalar la solvencia del sector se habían adoptado dos años antes de la creación del FROB. En octubre de 2008, un mes después de la quiebra de Lehman Brothers, el Gobierno de José Luis Rodríguez Zapatero aprobaba el primer real decreto de apoyo a la banca. El objetivo del Ejecutivo era garantizar la capacidad de las entidades para acceder a los mercados mayoristas, cerrados a cal y canto, y reforzar sus recursos propios. Para ello, se aprobó la concesión de avales públicos para emisiones de bancos y cajas hasta un importe total de 100.000 millones (de los que se han llegado a utilizar 71.300 millones). También se creó el Fondo de Adquisición de Activos Financieros (FAAF), un instrumento que permitía a la banca intercambiar cédulas hipotecarias por liquidez (en total, el sector descontó activos por cerca de 20.000 millones).

En esta primera fase de la crisis financiera internacional, el Gobierno de Zapatero todavía presumía de la enorme solvencia de la banca española y de que en sus balances no había activos tóxicos internacionales, como sí ocurría con grupos bancarios de otros países europeos (Reino Unido, Francia, Alemania y Suiza, especialmente). El problema eran que en sus balances sí que había activos tóxicos, aunque de procedencia nacional: su cartera de crédito a promotores.

A lo largo de 2009 la tormenta financiera empezó a golpear con fuera a la economía nacional. La progresiva corrección del mercado inmobiliario que auguraba el Ejecutivo se convirtió en un estallido de la burbuja inmobiliaria en toda regla, el paro comenzó a subir con fuerza y la recesión se instaló durante dos trimestres. Fue entonces cuando el Gobierno alumbró el FROB para propiciar fusiones y reducir el número de oficinas. En un año, el Fondo desembolsó los primeros 10.189 millones y 39 de las 45 cajas participaron en algún proyecto de integración. Además, las entidades ya se habían comprometido a cerrar el 17% de sus oficinas y a prescindir de 15% de sus empleados.

A los pocos meses, el Ejecutivo vio que la reforma se había quedado corta, y que era imprescindible cambiar el modelo de cajas, para que las entidades pudieran conseguir capital directamente en los mercados. En julio de 2010, el Gobierno aprobó la reforma de la ley de órganos rectores de las cajas de ahorros, con el apoyo del Partido Popular y el aplauso del sector. La nueva ley fue el primer paso para la bancarización del sector y su progresiva despolitización pero, nuevamente, llegó tarde. Algunas de las fusiones que se habían producido al calor del dinero del FROB ya estaban heridas de muerte: unas porque respondían a intereses autonómicos de crear nuevos campeones regionales (como Unnim o Novacaixagalicia), y otras porque era la suma de varias entidades con graves problemas (como se ha demostrado con la reciente nacionalización del grupo BFA, liderado por Caja Madrid y Bancaja).

Pasadas las preocupaciones por la liquidez y amortizada la apuesta por el aumento de tamaño y el adelgazamiento de la estructura del sector, el Gobierno puso el foco en la solvencia. En febrero de 2011 aprobó un real decreto que aumentó con fuerza las exigencias de capital para los bancos y cajas españoles.

En total, el sector tuvo que cubrir en pocos meses 13.400 millones de nuevo capital. El 56% de esta cifra lo aportó el FROB, con la conversión del apoyo original a Novacaixagalicia, Catalunya Caixa y Unnim en capital puro, lo que supuso su nacionalización. El resto, fue aportado por inversores privados, destacando especialmente el proceso la salida a Bolsa de Bankia (que obtuvo más de 3.000 millones) y de Banca Cívica (que levantó 800 millones de capital).

Aunque la recapitalización del sector fue aplaudida por los mercados, no logró despejar las dudas sobre el sector. Al poco de cerrarse el proceso, el Banco de España tuvo que intervenir Banco de Valencia, filial de BFA, un capítulo que presagiaba la nacionalización del grupo.

Además, después de dos ejercicios de intensas reformas, los inversores y analistas empezaron a percibir que el gran problema del sector no era ni la liquidez, ni la falta de concentración, ni el capital, sino el ladrillo. En junio de 2010, el Banco de España había cifrado en 180.000 millones de euros el importe de los activos inmobiliarios "potencialmente problemáticos". Dos años después, esa cifra, lejos de menguar, ha subido hasta 184.000 millones.

Las dos últimas reformas impulsadas ya por el nuevo Gobierno del Partido Popular han intentado corregir esta lacra, imponiendo un fuerte saneamiento de toda la cartera vinculada al ladrillo: primero 54.000 millones, luego, otros 28.000 millones. El problema es que tras la séptima reforma, el mercado ya no se fía. Antes de terminar el Consejo de Ministros, varios analistas ya aseguraban que las nuevas cantidades exigidas para sanear el ladrillo no bastarían, y la sensación en el sector que es que se han perdido tres años y medio y se ha vuelto a la casilla de salida.

200.000 millones en saneamientos

Una vez que el sector bancario español provisione los 28.000 millones de euros exigidos con el real decreto aprobado el viernes, los saneamientos realizados por la banca desde que comenzó la crisis financiera hace tres años y medio se habrán elevado hasta los 200.000 millones de euros.El Banco de España comenzó a endurecer el calendario de provisiones de activos inmobiliarios en 2009, pero a un ritmo mucho más lento del que demandaban los mercados. Hasta junio de 2011, había exigido a bancos y cajas que realizasen provisiones para recoger el deterioro de sus activos dañados por importe de 105.000 millones de euros.La auténtica aceleración del proceso ha llegado con el desembarco del equipo del Gobierno de Mariano Rajoy. Con el primer real decreto aprobado por el Ministro de Economía, Luis de Guindos, para la banca exigió 54.000 millones adicionales, que bancos y cajas debían provisionar en un año (dos, en el caso de que participaran en un proceso de reestructuración). Por primera vez, se demandaba la creación de una provisión para cubrir el deterioro de créditos inmobiliarios sanos, por importe del 7% de su valor.Con la nueva vuelta de tuerca, los saneamientos exigidos para este tipo de activos se ha elevado hasta el 30%, lo que supone que la banca tenga provisionar otros 28.000 millones de euros.Una vez que se ejecute, el 90% de los activos vinculados al sector promotor e inmobiliario tendrá una cobertura superior al 50%.

Un real decreto para la banca cada cinco meses

Desde que comenzó la crisis financiera internacional, el Gobierno ha aprobado siete reales decretos para garantizar la solvencia y estabilidad del sector financiero español.

 

Octubre de 2008. AVALES Y FONDO DE ADQUiSICIâN DE ACTIVOS

Tras la quiebra de Lehman Brothers, el Gobierno de José Luis Rodríguez Zapatero puso a disposición de la banca avales para emisiones por un importe máximo de hasta 100.000 millones de euros. En el programa de 2008 se avalaron 21.800 millones, en el de 2009 se avalaron otros 22.300 millones y en 2012 otros 27.200 millones. En total, 71.300 millones. Además, también se creó el Fondo de Adquisición de Activos Financieros, un instrumento con el que se facilitaron 19.300 millones de euros con los que el sector pudo reforzar sus recursos propios.

 

Junio de 2009. CREACIâN DEL FROB.

Para pilotar la reestructuración del sector bancario español, el Gobierno creó el Fondo de Reestructuración Ordenada Bancaria (FROB). Este instrumento contaba con una dotación de 9.000 millones de euros para promover fusiones de cajas de ahorros, reducir capacidad instalada y financiar rescates. Desde su constitución ha financiado la intervención de Cajasur, Caja Mediterráneo (CAM) y Banco de Valencia, y la nacionalización de Catalunya Caixa, Unnim, Novagalicia y el grupo Bankia-BFA. También aportó fondos a Liberbank, BMN, Banca Cívica y Caja España Duero. De las 45 cajas existentes en 2009, tan solo 10 no han recurrido a este apoyo público.

 

Julio de 2010. REFORMA DE LA LEY DE CAJAS

Esta normativa abrió la puerta a la despolitización y bancarización del sector de cajas. Por primera vez, estas entidades podían emitir instrumentos de capital que tuvieran ligados derechos políticos. A partir de enero de 2011, todas las cajas fueron traspasando sus negocios financieros a filiales bancarias: Caja Madrid y sus socias a Banco Financiero y de Ahorros (BFA), La Caixa a CaixaBank.

 

Febrero de 2011. AUMENTO DE LAS EXIGENCIAS DEL CAPITAL

El Gobierno aumentó con esta normativa el nivel de capital mínimo exigido a las entidades financieras: 8% para aquellas entidades que tienen acceso a mercados de capitales, y 10% para el resto. El Banco de España estableció que, en conjunto, el sector debía recabar 15.150 millones. Esta vuelta de tuerca propició que tres grupos de cajas comenzaran a cotizar en Bolsa: BFA, a través de su filial Bankia; Banca Cívica y CaixaBank, y que otros tres -Unnim, Catalunya Caixa y Novagalicia- fueran nacionalizados.

 

Octubre de 2011. FUSIâN DE LOS TRES FONDOS DE GARANTÍA

Una de las últimas medidas adoptadas por el Gobierno de José Luis Rodríguez Zapatero fue la fusión de los tres fondos de garantía de depósitos que había (para bancos, para cajas y para cooperativas de crédito) y obligar a este organismo que se financia con aportaciones del sector a hacerse cargo de los costes de los rescates pasados y futuros de entidades.

 

Febrero de 2012. SANEAMIENTO DEL SECTOR FINANCIERO

En la primera reforma financiera impulsada por el Gobierno de Mariano Rajoy, se obligó a la banca a realizar fuertes dotaciones para corregir el valor de los activos inmobiliarios que tenían en balance. En total, 54.000 millones de euros. También se bajaron los salarios de los directivos de entidades financieras con ayudas públicas.

 

Mayo de 2012. MÁS PROVISIONES PARA EL LADRILLO

Tras comprobar que el mercado ha considerado insuficiente el primer plan de saneamiento, el Ejecutivo ha acordado exigir a la banca 28.000 millones de euros adicionales para sanear su créditos sanos a promotores. Además el Gobierno va a obligar a todas las entidades financieras a sacar de su balance sus activos inmobiliarios adjudicados, trasladándolos a sociedades de gestión de activos, en las que participen inversores. Para aportar más transparencia al proceso, dos firmas independientes valoraran toda la cartera de activos de la banca.