Administración y productividad
De la crisis en la que está inmersa la economía española sólo se saldrá si aumentamos la productividad, que haría posible incrementar nuestras exportaciones a otros países, que sustituyeran a la fuerte caída de la demanda interna que estamos padeciendo, con el doloroso efecto sobre el paro. Sin embargo nadie se ha preocupado de lo que hay que hacer para aumentar la productividad del principal agente económico de la nación: la Administración pública, que maneja casi el 40% del PIB de nuestra economía. A ello va dedicado este artículo.
La modernización de la Administración debe ir dirigida a incrementar la eficiencia en la producción de los servicios colectivos. Las dos líneas de pensamiento que hoy se debaten para conseguir dicha eficiencia, y por tanto incrementar la productividad, son: un nuevo modelo de Administración pública y la introducción de criterios de mercado en su funcionamiento.
Una nueva organización y un nuevo sistema de dirección de la producción son los pilares sobre los que hay que asentar la modernización de la Administración (El problema de la eficiencia del sector público en España, J. Barea y A. Gómez Ciria. IEE 1994). La organización que se propone se asienta en un principio básico: la separación absoluta entre los órganos encargados de la elaboración de las políticas públicas -departamentos ministeriales a nivel central, consejerías a nivel de comunidades autónomas y concejalías a nivel de ayuntamientos- y los centros encargados de producir los servicios colectivos.
El número de los órganos públicos, y por tanto de los funcionarios que los rellenan, ha ido creciendo con el tiempo. Sin ir más lejos, este año, con una fuerte crisis económica, se han aumentado de manera espectacular, tanto el número de ministerios como de secretarías de Estado, sin explicación alguna que lo justificara. La separación a que nos hemos referido es coherente con la distinción entre los dos tipos de funciones que realizan las Administraciones: la normativa de gobierno y la de gerenciar la producción.
El proceso de elaboración de las políticas públicas debería terminar con una evaluación ex ante de la política en cuestión, tanto desde el punto de vista de la eficiencia como de la equidad. En el Estado, dicha evaluación debe ser realizada conjuntamente por el órgano que tendrá a su cargo la elaboración y la Agencia de Evaluación de Políticas Públicas, y debería ser adjuntado al proyecto de ley que se remita a las Cortes. En el Congreso debería crearse un Servicio de Evaluación de Políticas Públicas que tendría a su cargo el informe sobre dichas políticas, que se entregaría tanto a los diputados como a los senadores. En el campo de la producción de servicios colectivos, la Administración debe actuar de forma gerencial, maximizando el excedente entre inputs y outputs, como lo hace un centro privado que puede producir, como en el caso de la sanidad y de la educación, el mismo servicio que el centro público.
Y si el proceso productivo de los centros privados está sujeto al Derecho privado, cuando la Administración realiza dicho proceso en sus centros (hospitales, universidades, escuelas), la regulación jurídica debe ser la misma: el Derecho privado. Sujetarla al Derecho administrativo es hacer ineficientes a los centros públicos que producen servicios colectivos.
En cuanto a la introducción de criterios de mercado en la producción de servicios públicos, se ha desarrollado un debate alrededor de las ventajas y los inconvenientes de privatización de la producción de determinados servicios, aunque la financiación continúa siendo pública. Todas las experiencias realizadas de privatización de la producción han finalizado con importante reducción de costes, manteniendo o mejorando el nivel de calidad de los servicios. La creación de mercados mixtos competitivos entre el sector público y el sector privado funciona con éxito en varios países que los han implantado.
Los centros de responsabilidad, que serían los encargados de producir los servicios colectivos, constituyen la verdadera armazón de la organización que se propone para hacer eficiente la Administración pública. No son las direcciones generales ni los organismos autónomos, sino cada hospital, cada instituto de enseñanza media, etcétera, es decir, cada centro que produce un servicio no de mercado. Estos centros de responsabilidad deberían funcionar como verdaderas empresas que producen servicios colectivos, combinando factores de la producción.
La organización como instrumento de eficiencia debe adquirir en la Administración pública un papel tan destacado como en la empresa privada. En la Administración pública, la teoría de la organización prácticamente puede considerarse inexistente. Es inconcebible que la empresa más grande del país, que produce miles de tipos diferentes de servicios, en miles y miles de centros productivos extendidos por todo el país, no se haya preocupado de su organización.
En cuanto a la gestión, la fijación de objetivos constituye el punto clave de todo el proceso de planificación, programación y presupuestación. La ejecución de los presupuestos de los centros de responsabilidad, ejecutores de las políticas públicas, corresponderá a los mismos, en virtud de la autonomía de gestión que deben tener dichos centros. La delegación de facultades ha de ir acompañada de un cambio de mentalidad de los directivos de los centros de responsabilidad. El jefe debe actuar como un verdadero gerente, su preocupación se desplazará hacia los resultados de la gestión: objetivos, costes y calidad de los servicios. Su mentalidad será empresarial, distinta de la burocrática y formalista imperante hoy en la Administración pública, trasladando su preocupación del proceso al producto.
La Agencia de Evaluación de Políticas Públicas debería analizar cada año dos o tres políticas que se estén efectuando, para ver si cumplen los objetivos que justificaron su aprobación y si se realizan con eficacia, eficiencia y equidad. El informe sería público, para que los ciudadanos, que son los que las financian, conozcan cómo se aplican sus impuestos, enviándose, una vez conocido por el Gobierno, a las Cortes y al Tribunal de Cuentas. Este último debería constituir una sección para el análisis de las citadas evaluaciones de las políticas públicas; el informe que emita se enviará a todos los consejeros. Si del informe de la Agencia de Evaluación se desprende que la política pública no tiene ya razón de ser, el Gobierno debería acordar dar por finalizada la misma, evitando así los frecuentes comentarios de que si difícil es entrar en el presupuesto, más difícil aún es la expulsión del mismo.
José Barea. Catedrático emérito de la Universidad Autónoma de Madrid