COLUMNA

Techo de gasto para 2009

El Congreso acaba de aprobar el techo de gasto no financiero del Presupuesto del Estado, que se ha fijado para 2009 en 160.158 millones de euros. Supone un crecimiento sobre el del año anterior del 5%, el primer paso con el que el Gobierno inicia la elaboración de los Presupuestos Generales del Estado para el próximo año. El techo de gasto es el primer condicionante para tratar de cambiar nuestro modelo de crecimiento, que nos ha llevado a un fuerte déficit exterior y a un desbordamiento de la inflación.

El techo de gasto a que se refiere la Ley General de Estabilidad Presupuestaria depende del objetivo de estabilidad presupuestaria que, en términos del Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales, ha sometido al Congreso el Gobierno y de la previsión de crecimiento de la economía española. Para el conjunto de las Administraciones públicas se prevé un superávit del 0,8% del PIB en 2009, del 0,7% en 2010 y del 0,8% en 2011.

Estos superávits se basan en un excedente de la Seguridad Social que, como media del trienio 2009-2011, asciende al 0,70%. Para las comunidades autónomas y ayuntamientos se estiman cuentas equilibradas y para el Estado un escaso superávit del 0,02% del PIB en 2009 (177 millones de euros).

Las estimaciones de la OCDE no aprecian cambios en el modelo de crecimiento español, subsistiendo los graves desequilibrios

Por tanto, el único agente con superávit es la Seguridad Social, que es puramente nominal, ya que si bien utiliza el criterio del devengo para contabilizar los ingresos, no sucede lo mismo con los gastos, que utiliza el criterio de caja, no reflejando en cuenta los derechos devengados por pensiones derivadas de las cotizaciones de la Seguridad Social. De aplicarse el criterio de devengo tanto en ingresos como en gastos, la Seguridad Social tendría un fuerte déficit. Pasamos a analizar si los superávits señalados pueden considerarse factibles, dada la actual situación de la economía española y las previsiones futuras.

El Gobierno estima que el crecimiento del producto interior bruto (PIB), tanto para este año como para el próximo trienio, será superior al 2% en términos constantes (en el entorno del 2,3%). Con tal previsión se ha considerado el equilibrio de las cuentas públicas del Estado, de las comunidades autónomas y de los ayuntamientos, de conformidad con lo dispuesto en la Ley General de Estabilidad Presupuestaria, que establece que cuando el crecimiento del PIB esté situado entre el 2% y el 3%, las cuentas de los citados agentes deben estar equilibradas. Para la Seguridad Social, como ya hemos dicho, se ha estimado un superávit medio anual del 0,7% del PIB. Esto es lo que debería ser con las previsiones de crecimiento del Gobierno, pues si se hubiera previsto una tasa de aumento del PIB inferior al 2%, las estimaciones de las comunidades autónomas y los ayuntamientos serían de déficit, como autoriza la Ley General de Estabilidad Presupuestaria, y lo mismo sucedería en el Estado.

Vamos a contrastar las estimaciones efectuadas por el Gobierno con las que al comienzo de este mes de junio ha realizado para España la OCDE, organismo internacional que goza de un alto prestigio. Para el corriente año estima una tasa de crecimiento del PIB del 1,6%; un déficit exterior del 10,1% del PIB; un IPC armonizado del 4,8%, y una tasa de paro del 9,7% de la población activa. Y para 2009 prevé un aumento del PIB del 1,1%; un déficit exterior del 9,8% del PIB; un IPC del 3%; un déficit público del 0,3%, y un déficit exterior del 9,8%.

Según estas estimaciones de la OCDE resulta que no se aprecian cambios en el modelo de crecimiento español, subsistiendo los graves desequilibrios macroeconómicos de déficit exterior e inflación, cuya corrección es condición necesaria, aunque no suficiente, para iniciar un nuevo modelo de desarrollo español.

Para determinar el margen presupuestario que el Gobierno puede tener para asignar a programas de gasto que aumenten la productividad de la economía, es necesario conocer los compromisos de gasto que con cargo al Presupuesto 2009 existen actualmente. La Ley General Presupuestaria siempre ha sido muy permisiva en cuanto a los supuestos en que podrían adquirirse compromisos de gastos que hayan de extenderse a ejercicios posteriores a aquél en que se autoricen. Si a ello le añadimos los correspondientes a la protección social, cuyas leyes originan derechos sin limitación temporal a favor de determinados colectivos, las participaciones en ingresos del Estado de los entes territoriales y de la Comunidad Europea, los intereses de la deuda y los gastos correspondientes a las retribuciones de los funcionarios públicos, que por el Estatuto de la Función Pública tiene reconocida estabilidad en el empleo, en 1998 resultó que el 87,5% del presupuesto no financiero del Estado estaba ya comprometido por decisiones de años anteriores.

Desde entonces dicho porcentaje se ha mantenido estable y en algunos años ha aumentado. Todo ello da lugar a que el margen presupuestario ante una caída del ciclo sea tan pequeño que indefectiblemente aparecerá el déficit.

Además hay que tener en cuenta las dos nuevas leyes que el Gobierno se ha comprometido a tramitar con carácter urgente: la de financiación de las comunidades autónomas y la de financiación de las corporaciones locales, que darán lugar a una reducción fuerte del espacio fiscal del Estado y, por tanto, de sus ingresos. De aprobarse tales leyes con efecto 1 de enero de 2009, como pretende el Gobierno de la Comunidad Autónoma de Cataluña, por lo que se refiere a la financiación de las comunidades autónomas, el déficit público puede alcanzar un importe fuera de todo control.

Si la previsión del déficit exterior se sitúa en torno al 10% del PIB y la inflación continúa su galopada, mal puede el Gobierno cambiar el modelo de crecimiento vigente hasta ahora, basado en la demanda interna, a un modelo basado en la productividad, si ni siquiera es capaz de controlar nuestros desequilibrios macroeconómicos.

José Barea. Catedrático emérito de la Universidad Autónoma de Madrid