Modelos de nivelación fiscal
Las transferencias entre diferentes niveles de gobierno son necesarias para que los niveles subgubernamentales puedan desempeñar las competencias que le han sido transferidas y para lograr una equidad fiscal entre las diferentes jurisdicciones dentro de un país. Dos modelos de equidad fiscal se distinguen por la doctrina: el que entiende la equidad fiscal como una nivelación de la capacidad fiscal, es decir como una transferencia desde los Estados o regiones con mayor renta per cápita hacia los de menor renta per cápita dentro de un país (equidad vertical), y el que considera que la igualación fiscal se ha de entender entre individuos y no entre jurisdicciones, es decir, los individuos con una misma posición económica han de gozar de un mismo trato fiscal, independientemente de la jurisdicción de residencia.
La finalidad del primer modelo es proporcionar un nivel deseable y similar de servicios públicos para evitar el mayor esfuerzo fiscal que ello requeriría en las regiones de menor renta per cápita. La justificación de esta equidad interregional se encuentra en el hecho de que personas que viven en una sociedad democrática cohesionada no actúan aisladamente, sino como grupo. Puede haber diferencias étnicas, de género, de idioma, religión y renta, pero es el nexo de unión entre ellos lo que determina sus decisiones y elecciones.
Para el segundo modelo, el trato fiscal igualitario se entiende como la obtención de un nivel de residuo fiscal neto (el exceso de los gastos sociales sobre los impuestos pagados), idéntica por parte de todos los perceptores de un mismo nivel de renta. El hecho de que los beneficios sociales sean función de la renta media de un determinado nivel de gobierno y los impuestos función de la renta personal de los residentes en ella da lugar a que el residuo fiscal neto sea superior en las jurisdicciones de mayor renta media. Para corregir tales desigualdades, el Gobierno central debe introducir un sistema de transferencias interindividuales, de forma que todo el mundo pueda disfrutar del mismo residuo independiente del lugar de residencia. Este modelo es difícil de aplicar.
El Estatuto de Cataluña condicionará la Ley de Financiación Autonómica a menos que se declare su inconstitucionalidad
En España la financiación de las comunidades autónomas de régimen común se encuadra en el modelo de equidad vertical y se basa en los siguientes principios: de generalidad, estabilidad, suficiencia, autonomía, solidaridad y coordinación.
El principio de generalidad se refiere al carácter integrador del mismo, ya que abarca la financiación de todos los servicios susceptibles de traspaso a las comunidades autónomas, y aplicable a todas las que cumplan los requisitos del mismo. Estabilidad, porque se pretende que sea permanente, que permita que las comunidades conozcan los recursos de que pueden disponer y les permita realizar una planificación a medio y largo plazo. Suficiencia, al considerar que la aplicación de la ley dotará a las comunidades de recursos suficientes para prestar los servicios asumidos y los que sean susceptibles de traspasar. Autonomía, al ampliar las competencias normativas de las comunidades para obtener financiación propia y para regular la prestación de los servicios públicos transferidos. Solidaridad, que justifica la creación del fondo de suficiencia de forma que exista una transferencia de recursos entre las regiones más pudientes en términos económicos y las más necesitadas, con el objetivo de conseguir que todos los ciudadanos, independientemente del lugar de residencia, puedan gozar de un nivel mínimo de servicios públicos.
La Ley 21/2001 regula los recursos financieros del sistema y éste no ha funcionado con eficiencia y equidad al haberse congelado el censo de población y no tener en cuenta la población inmigrante que en determinadas comunidades autónomas ha tenido gran incidencia sobre el gasto, sin que ello repercutiera en el cálculo de los recursos necesarios y, por otra parte, a la no muy amplia autonomía normativa, acentuada por el hecho de que las comunidades autónomas no la han utilizado de manera generalizada.
El pasado día 20 se reunió el Consejo de Política Fiscal y Financiera para establecer los criterios de estabilidad presupuestaria para el trienio 2009-2011, y marcar la hoja de ruta de la reforma de financiación autonómica, pues se quiere que el 1 de enero de 2009 entre en vigor. A menos que se declare la inconstitucionalidad de determinados artículos del Estatuto de Cataluña, éste va a condicionar la nueva Ley de Financiación Autonómica.
En efecto, las disposiciones adicionales octava, novena y décima establecen que el primer proyecto de ley de cesión de impuestos que se apruebe a partir de la entrada en vigor del Estatuto eleve el porcentaje de cesión del impuesto sobre la renta de las personas físicas al 50%, el de los impuestos especiales al 58%, y el del impuesto sobre el valor añadido al 50%. Creo que estas normas, al beneficiar a todas las comunidades autónomas, no encontrarán oposición.
Sin embargo, como quiera que el número 3 del artículo 206 reduce la garantía de nivelación y solidaridad a los servicios de educación, sanidad y otros servicios sociales esenciales del Estado del bienestar, esto supondrá que desaparece para el resto de los servicios prestados por los diferentes Gobiernos autonómicos la transferencia a efectuar del fondo de suficiencia. Ello puede dar lugar a que la elevación en los porcentajes de cesión de los impuestos mencionada arriba no compense en las comunidades de menor nivel de renta la reducción de la garantía de nivelación y solidaridad expuesta y se opongan a esta reducción.
En el sistema de financiación actual, cuando la necesidad de financiación de una comunidad autónoma es inferior a los recursos obtenidos por los tributos cedidos (sin hacer uso de sus márgenes normativos) y las participaciones territorializadas, la comunidad autónoma reintegra al fondo de suficiencia el exceso. Sin embargo, el número 2 b) del artículo 210 del Estatuto de Cataluña establece que corresponde a la Comisión Mixta de Asuntos Económicos y Fiscales del Estado-Generalitat acordar la contribución a la solidaridad y a los mecanismos de nivelación previstos en el artículo 206. Es decir, que desaparece el automatismo de la actual ley para el reintegro de los excedentes al fondo de suficiencia. Como esto se pedirá por todas las comunidades ricas, se vuelve a establecer otra falta de equidad.
Una duda me surge: ¿tendrá el Estado recursos suficientes para hacer frente a los compromisos que se deriven del Estatuto de Cataluña, si éstos se extienden a todas las comunidades autónomas? Esta extensión es obligatoria en virtud de lo establecido en la Constitución: los estatutos no pueden contener privilegios a favor de una comunidad autónoma.
José Barea. Catedrático emérito de la Universidad Autónoma de Madrid