Extranjeros y derechos fundamentales
El Tribunal Constitucional, en sentencia reciente (de 7 de noviembre de 2007), aunque referida a la Ley Orgánica 8/2000, de 22 de abril, de reforma de la 4/2000, de 11 de enero, sobre Derechos y Libertades de los Extranjeros en España, aborda la siempre debatida atribución de derechos constitucionales a los extranjeros y el alcance y posibles limitaciones de la misma.
Lo que quiero destacar en este comentario es la tesis defendida por el tribunal, conforme a la cual los extranjeros tienen reconocidos directamente por la Constitución determinados derechos, cuyo disfrute no puede ser excluido por el legislador ni siquiera sobre la base de la situación de irregularidad de la permanencia en España.
En concreto, nuestro alto tribunal considera que los derechos de reunión y manifestación, asociación y sindicación, por su vinculación con la dignidad de la persona, no pueden ser objeto de dicha exclusión. Tales derechos resultarían atribuidos directamente a los extranjeros por la Constitución, y si el legislador puede regular las condiciones de su disfrute y ejercicio, lo ha de hacer en términos compatibles con su reconocimiento constitucional, por lo que no cabe excluir pura y simplemente de su ejercicio a quienes estén en situación de irregularidad.
Parece exagerada la consideración de los derechos de reunión, asociación y sindicación como inherentes a la dignidad humana
Por ello, se declara inconstitucional la negación de los derechos mencionados a los extranjeros en situación de irregularidad, y se ordena al legislador que 'en un plazo de tiempo razonable' (¿como el que acostumbra a emplear el tribunal para resolver los recursos de inconstitucionalidad?) establezca las condiciones de ejercicio de los derechos de reunión, asociación y sindicación por parte de los extranjeros que carezcan de la correspondiente autorización de entrada o residencia en España.
No es pequeña la paradoja a la que se enfrentará el legislador a la hora de cumplir ese mandato. Si la entrada y permanencia en España de los extranjeros no son enteramente libres, sino que están reguladas y sometidas a determinados requisitos (en el marco de la Constitución y de los tratados internacionales), y el incumplimiento de estos requisitos determina la situación de ilegalidad o irregularidad del extranjero, que puede por ello ser expulsado, ¿en qué términos puede regularse el ejercicio de derechos por parte de sujetos en situación de irregularidad? ¿No es una contradicción que se considere que un extranjero está en situación irregular en España, y que puede por ello ser expulsado, pero que a pesar de ello tenga que reconocérsele el derecho de reunión y manifestación, así como los de asociación y sindicación?
Pero, más allá de esta dificultad, que puede llevar a situaciones surrealistas (los extranjeros interceptados e internados en centros de acogida a la espera de su identificación y repatriación, ¿podrían reclamar el ejercicio del derecho de manifestación?, ¿podrían asociarse o sindicarse?), es la propia construcción doctrinal del tribunal la que debe ser criticada.
En primer lugar, por la pretendida atribución directa de derechos fundamentales a los extranjeros por parte de la Constitución. El reconocimiento de derechos a los extranjeros se produce, en nuestra Constitución, por la vía del artículo 13 ('Los extranjeros gozarán en España de las libertades públicas que garantiza el presente título en los términos que establezcan los tratados y la ley') y en los términos regulados en el mismo.
No creo que quepa sostener que determinados preceptos constitucionales son aplicables directamente a los extranjeros, con independencia del marco regulador general de la extranjería que parte de dicho artículo 13. Como dice con acierto el voto particular de la sentencia, este precepto 'supone una diferenciación de partida de la posición constitucional de los españoles y de los extranjeros'.
La Constitución no atribuye derechos con carácter universal. Reconoce derechos a los españoles, para su ejercicio en el territorio nacional. Y en los términos del artículo 13, con respeto de los tratados internacionales, atribuye también derechos a los extranjeros que residan en territorio español. Pretender que porque en determinados artículos de la Constitución se hable de que 'todos tienen' ciertos derechos, la titularidad de los mismos no pueda condicionarse a requisitos de nacionalidad ni de regularidad en la permanencia en territorio nacional, es ignorar, de entrada, el carácter territorial de la Constitución. Con base en ella, ningún extranjero podrá reclamar, fuera de España, los derechos que la misma consagra.
Son derechos ejercitables en España y, por tanto, puede establecerse como condición de su disfrute que los extranjeros tengan estancia o residencia legal en España (lo que no es, como dice el voto particular, sino expresión inmediata del respeto a la ley, uno de los fundamentos del orden político y de la paz social).
En segundo lugar, también parece exagerada la consideración de los derechos de reunión, asociación y sindicación como inherentes a la dignidad humana. O mejor dicho, parece exagerado, como también sostiene el voto particular, considerar que exigir el cumplimiento de los requisitos legales para la permanencia en España, para el disfrute de tales derechos, resulte lesivo de la dignidad humana. ¿Carecen de tal dignidad los integrantes de cuerpos y fuerzas de seguridad a los que tales derechos les resultan negados o restringidos? Nuevamente el fundamentalismo constitucional coloca en una delicada tesitura al legislador, cuyos esfuerzos de sensatez y sentido común deberán redoblarse para regular una cuestión en la que los ejercicios de buenismo desde una torre de marfil pueden no sólo no solucionar los problemas sino empeorarlos.
Federico Durán López. Catedrático de Derecho del Trabajo y socio de Garrigues