COLUMNA

Dinero autonómico y local

Ningún país ha realizado en 30 años un proceso de descentralización tan intenso como el efectuado por España desde la instauración de la democracia. Las grandes perdedoras han sido las corporaciones locales, pues su participación en el gasto no financiero del conjunto de las Administraciones ha permanecido prácticamente sin variación. El motor de dicha descentralización ha sido la creación del Estado de las Autonomías.

Sin embargo, el proceso seguido no ha sido el correcto. En vez de replantearse cómo deberían quedar las funciones en la nueva organización del Estado, se han transferido funciones que venía realizando éste a las comunidades autónomas, sin analizar si podrían ser realizadas con mayor eficiencia por las corporaciones locales. En una Hacienda con diferentes niveles de gobierno, el problema de la asignación de ingresos no puede ser resuelto independientemente del de la asignación del gasto, siendo el problema inicial el de la decisión de las responsabilidades de gasto entre los niveles de gobierno, que en España son cinco: UE, Estado, comunidades autónomas, diputaciones y ayuntamientos.

El sistema de financiación local está muy condicionado por el marco conceptual de lo que debe ser una Hacienda local. Existen dos: el que considera que debe estar fundamentada en consideraciones de beneficio y el que estima que debe primar la capacidad de pago. Creo que la consideración del beneficio debe ser el pilar sobre el que se asiente. Para la teoría del federalismo fiscal, la existencia de bienes públicos locales aconseja su provisión por niveles de gobierno de un ámbito jurisdiccional similar al de los beneficiarios del bien, siendo aconsejable una equivalencia y evitando los efectos externos. La existencia de bienes públicos locales permite mayor eficiencia cuando son suministrados por los niveles más bajos de gobierno, dado que es posible conocer las preferencias manifestadas en cada área.

Las grandes perdedoras del proceso de descentralización han sido las corporaciones locales

Tendría sentido establecer un impuesto sobre determinados consumos realizados en el área local

Los beneficios que originan los servicios suministrados por los ayuntamientos a los residentes son de dos clases: individual o colectivo. Los costes en que incurren las entidades locales por servicios individuales deben ser pagados totalmente por sus beneficiarios, que son los que se aprovechan totalmente de los mismos. Las corporaciones tienen aquí un amplio campo para aumentar sus recursos, aunque sólo fuera por razones de equidad. Hoy es escasa su importancia, sólo el 9% de los ingresos de la Hacienda local, cuando es gran suministradora de servicios individuales.

El coste de los servicios colectivos de que se aprovechan los residentes en una determinada área debe ser pagado por los mismos. En todos los países las Haciendas locales han considerado que los activos inmobiliarios son un indicador aceptable para determinar quiénes son los que en gran parte se benefician de los servicios públicos locales; su fundamento se encuentra en que los servicios públicos locales aumentan el valor de la propiedad.

Para Joseph Stiglitz, los beneficiarios últimos de la provisión de mejores bienes públicos locales no son los residentes de la ciudad, sino los propietarios del suelo urbano. Otro indicador para determinar quiénes se aprovechan de los servicios locales es el de los establecimientos que realizan actividades económicas dentro de un ayuntamiento; son elementos indiciarios de la producción que generan.

Los impuestos son la primera partida de los recursos municipales (50%). De ellos, la mitad corresponde a los impuestos corrientes sobre la renta y el patrimonio -entre los que están el impuesto sobre bienes inmuebles y el impuesto sobre el incremento del valor de los terrenos- y un tercio a los impuestos ligados a la producción, entre los cuales está el impuesto sobre actividades económicas (IAE), que representa el 33% de los mismos.

La supresión del IAE y su sustitución por la cesión de un tramo de IVA y del IRPF, no tiene justificación teórica. Para acercar más la imposición local a la capacidad de pago, tendría sentido establecer un impuesto sobre determinados consumos realizados en el área local -como hoteles, restaurantes, cafeterías y bares-, que nada tendría que ver con el impuesto sobre el valor añadido a nivel minorista. Las transferencias de las Administraciones (corrientes y de capital) suponen el 34% de los recursos no financieros de las corporaciones locales, de las que el 76% provienen de la central.

La concentración de la responsabilidad del gasto en las corporaciones locales, medida por su participación en el total del gasto de las Administraciones de cada función (COFOG) es la siguiente: servicios de vivienda y ordenación urbana y rural (71,5%); servicios culturales, deportivos y recreativos (55%); los de transporte (47%); los servicios generales (40,2%); los servicios sociales (29,5%), y los de orden público y seguridad (20,8%) ocupan el sexto lugar. Su papel es pequeño precisamente en los bienes de la protección social (educación y sanidad) aunque en los servicios sociales juegan un cierto papel, pero no preponderante.

Las condiciones para ver qué servicios de esas funciones pueden ser traspasados los municipios son dos: que se aprovechen por los ciudadanos del ámbito del ente local y que puedan producirse con mayor eficiencia.

La educación está transferida en su totalidad a las comunidades. Los servicios de educación infantil y de primaria dados en un municipio aprovechan a los residentes y su gestión debería ser transferida a los ayuntamientos, que están más cerca de los potenciales beneficiarios y conocen mejor sus preferencias. En los que por su pequeño tamaño no dispusieran de infraestructura capaz de gestionar eficientemente estos centros, la gestión estaría a cargo de las diputaciones.

En bachillerato, dado que de la producción de tal servicio se benefician estudiantes residentes en varios municipios, la gestión de los institutos debería ser transferida a las diputaciones provinciales. En las comunidades uniprovinciales continuarían éstas con la competencia. Parece razonable que los Parlamentos autonómicos aprobasen una delegación de tales funciones en los ayuntamientos en su ámbito territorial, a cuyo efecto deberían constituirse, a imagen y semejanza de lo que hizo en las transferencias Estado-comunidades, mesas de negociación.

En cuanto a la transferencia de los servicios de sanidad, los de ambulatorio, centros de salud y hospitales están integrados casi continuamente, y más hoy en que se ha mostrado su mayor eficiencia bajo gerencia única, lo que no sucede en el proceso de producción de la educación, que funciona como compartimentos estancos. A mi juicio, la sanidad debe continuar totalmente bajo la competencia autonómica.

Los servicios sociales prestados a la comunidad pueden ser de tres clases: asistencia domiciliaria, y en centros abiertos o cerrados (residencias). Los dos primeros tienen ámbito de actuación territorial identificable con los municipios. Para los últimos es normal que el ámbito provincial. Al no requerir una integración en sus procesos productivos, como sucede con la sanidad, la asistencia a domicilio o en centros abiertos debe ser transferida a los ayuntamientos. En cambio, en los centros cerrados de ámbito provincial la gestión debe ser transferida a las diputaciones, que tendrían también a su cargo la gestión de la asistencia a domicilio o en centros abiertos de los pequeños ayuntamientos. Con la Ley de Dependencia los servicios sociales tendrán una gran importancia.

El sistema de financiación de las comunidades, de las diputaciones y de los ayuntamientos estaría por tanto condicionado por la nueva distribución de competencias que se apruebe, que es un problema que debe ser resuelto con anterioridad al de los sistemas de financiación.

José Barea. Catedrático emérito de la Universidad Autónoma de Madrid