Las Administraciones públicas españolas
La productividad sigue siendo el gran reto de la economía española pues seguimos divergiendo en productividad y en competitividad con el resto de Europa. Las decisiones empresariales, de las que dependen los avances en la productividad, están condicionadas por las reglas del juego en las que se enmarca su actividad y por los valores y códigos de conducta imperantes en la sociedad española. Me propongo, en una serie de tres artículos repasar el estado de tres aspectos importantes: 1) funcionamiento de las Administraciones públicas, 2) seguridad jurídica, y 3) valores y códigos de conducta.
La evidencia disponible sobre el grado en el que el funcionamiento de las Administraciones públicas supone una traba a la actividad empresarial es contundente. Tanto la que se obtiene de las comparaciones internacionales como de una encuesta que hemos realizado a una muestra amplia de empresarios españoles.
En las comparaciones internacionales hay dos tipos de datos: aquellos basados en medidas objetivas (como tiempo empleado o número de gestiones necesarias) y aquellos que reflejan percepciones de los responsables de las empresas. Entre los primeros la información más rica es la que se obtiene de la publicación anual del Banco Mundial Doing Business (DB), y la encuesta Executive Opinión Survey (EOS) del World Economic Forum es la base de datos más rica del segundo tipo de fuente. De ambas fuentes se obtiene que el funcionamiento de la Administración resulta más pesado y limitativo en España que en la gran mayoría de los países de la OCDE. Las diferencias son mucho mayores en la EOS, en las percepciones de los empresarios.
Dos puntualizaciones relevantes sobre este último punto: 1) el carácter subjetivo de las percepciones empresariales no las convierte en una información de segundo orden, más bien lo contrario, pues los empresarios toman sus decisiones basándose en sus percepciones, y 2) existen resultados que apuntan a que la percepción de unas determinadas reglas empeora si el clima de seguridad jurídica no es bueno. Y en España no es muy bueno.
Según lo datos de DB, España se encuentra muy alejada del centro de la OCDE en cinco de los 10 aspectos cubiertos por el estudio. Dos de ellos (creación de empresas y cierre de empresas) están directamente relacionados con el mal funcionamiento de la Administración y se deben fundamentalmente a los largos plazos necesarios para su ejecución.
Peor, como queda dicho, es la imagen que proporciona la EOS. En concesión y gestión de permisos España se encuentra muy alejada del grueso de los países más avanzados de la OCDE (con la excepción de Italia, Bélgica y Francia, que están algo peor que España). Tampoco es buena la percepción del tiempo que tienen que dedicar las empresas a tratar con la Administración, que de los países desarrollados sólo es peor en Holanda. Y es muy mala la percepción que tienen los empresarios españoles sobre la calidad de las infraestructuras públicas, que se encuentra a mucha distancia de los países con más productividad y sólo mejor que Italia.
Agregando estos tres aspectos, junto a lo gravoso que resulta el sistema tributario y las posibles limitaciones al comercio exterior, en un único indicador de percepción empresarial sobre el funcionamiento de la Administración, se encuentra que España está muy lejos de los países más avanzados de la OCDE, aunque esté ligeramente mejor que Bélgica y Francia y bastante mejor que Italia.
Aunque la distancia a Italia es mucho menor que la que España mantiene con los países anglosajones y escandinavos, que son los mejores. Y eso que en uno de los indicadores intermedios, el sistema tributario, España se encuentra relativamente bien situada.
Los resultados que proporcionan nuestro análisis de la EOS se ven plenamente confirmados por las opiniones de 1.800 empresarios españoles que hemos encuestado. Se les pidió que se pronunciasen sobre 12 posibles obstáculos a su actividad, y de los seis mayores (que la mayoría piensa que son obstáculos grandes) cinco tienen que ver con el funcionamiento de la Administración. Por este orden: la tramitación de permisos y licencias, la ausencia de coordinación entre las diversas Administraciones, la actitud y práctica de los funcionarios, la calidad de los servicios y de las infraestructuras públicas y el nivel y complejidad de tasas e impuestos.
Solamente el funcionamiento de los tribunales de Justicia se cuela (ocupa la segunda posición) entre los obstáculos graves generados por el funcionamiento de la Administración. Y todos ellos son percibidos como limitaciones más importantes que la restrictiva legislación laboral.
También se les pide que valoren la eficacia y diligencia de los tres niveles de la Administración y aproximadamente el 30% la califica de mala y el 60% de regular, no habiendo diferencias apreciables entre las tres Administraciones.
A nivel internacional, encontramos una correlación alta entre algunos aspectos del funcionamiento de la Administración (concretamente, gestión de permisos y licencias y calidad de servicios e infraestructuras) y la disposición de las empresas a absorber nuevas tecnologías (el verdadero motor del avance de la productividad).
Curiosamente, son las Administraciones públicas españolas las que tienen que hacer un enorme esfuerzo en la absorción de nuevas tecnologías. Pero la causa última de su mal funcionamiento no es tecnológica. Es en buena media política: parece existir una alienación de intereses entre políticos y funcionarios para mantener el actual modelo de Administración, por lo que no existe una voluntad política para reformarlo. Es llamativa la total ausencia de debate y de propuestas en este terreno en los últimos 20 años.
Carlos Sebastián Catedrático de Análisis Económico de la Universidad Complutense