Financiación autonómica

En España vamos a tener tres modelos de financiación de las comunidades autónomas: el foral, del País Vasco y Navarra; el de Cataluña, y el general para el resto de las comunidades.

La principal característica de los regímenes forales es que cada territorio histórico dispone de capacidad para mantener, establecer y regular su propio régimen tributario. Las depositarias de los derechos históricos forales, y por tanto de la potestad tributaria, inherentes al mismo son: la Comunidad Foral de Navarra y las Diputaciones Forales de Álava, Guipúzcoa y Vizcaya, pero no la Comunidad Autónoma del País Vasco.

En síntesis, los modelos forales del País Vasco y Navarra funcionan como sistemas de financiación correspondientes a Estados confederados, ya que la totalidad de las recaudaciones de los impuestos corresponden a dichos órganos, que aportan al Estado una cantidad como contribución a las cargas del Estado.

Cualquier comunidad autónoma puede pedir que también se le aplique el sistema de financiación de Cataluña

Estos regímenes constituyen una clara excepción del sistema general de financiación de las comunidades autónomas, y están amparados por la Constitución, si bien esta singularidad es, a juicio del profesor Zubiri, beneficiosa para Navarra y País Vasco, ya que la base territorial de los sistemas forales da lugar a unos recursos per cápita entre un 55% y un 75% superiores a los de las comunidades de régimen común, ya que se basa en principios menos redistributivos que el sistema común, y por tanto de menor equidad.

La propuesta de financiación contenida en el Estatuto aprobado por el Parlamento de Cataluña y enviada al Congreso para su tramitación era totalmente inconstitucional. Todos los impuestos pagados por contribuyentes catalanes corresponderán a la Generalitat, existiendo una aportación de la misma a la Hacienda del Estado para compensar el coste de los servicios que éste prestase a dicha comunidad, y otra para cumplimentar el principio de solidaridad interterritorial recogido en la Constitución española; un sistema análogo al establecido en la Constitución para las comunidades forales, que se desprendía de la consideración de Cataluña como una nación. Su concepción no era federalista, como realmente es lo que existe en la actualidad, sino confederal, como el de las autonomías forales. En el trámite parlamentario se modificó este enfoque. Pasamos a analizar lo que las Cortes aprobaron, ratificado en referéndum por el pueblo catalán.

El artículo 202 del Estatuto dispone que la Generalitat dispone de unas finanzas autónomas y de los recursos financieros suficientes para hacer frente al adecuado ejercicio de su autogobierno, enumerando en su apartado 3 los recursos de la Hacienda de la Generalitat, entre los que se encuentran los tributos cedidos totalmente. El Estatuto establece que el primer proyecto de ley de cesión de impuestos que se apruebe a partir de la entrada en vigor del Estatuto, contendrá los siguientes porcentajes de cesión de impuestos: en el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, del 50%; en los Impuestos Especiales, del 58%, y en el Impuesto sobre el Valor Añadido, del 50%. Dichos porcentajes son actualmente del 33%, 40% y 35%, respectivamente.

El artículo 206 del Estatuto establece que el nivel de recursos financieros de que disponga la Generalitat para financiar sus servicios y competencias se basará en criterios de necesidades de gasto y teniendo en cuenta su capacidad fiscal. La variable básica para determinar las necesidades de gasto debe ser: la población rectificada por los costes diferenciales y por los factores demográficos, así como la densidad de población, la población inmigrante, la dimensión de los núcleos urbanos y la población en situación de exclusión social.

Corresponde a la Comisión Mixta de Asuntos Económicos y Fiscales Estado-Generalitat acordar los porcentajes de participación en el rendimiento de los tributos cedidos parcialmente, así como su revisión quinquenal. El porcentaje de participación se establecerá teniendo en cuenta los servicios y competencias de la Generalitat.

Parece desprenderse de lo expuesto que los porcentajes de cesión que fije el Estatuto de Cataluña tendrán el carácter de máximos, el real dependerá de los porcentajes de participación que fije la Comisión Mixta mencionada, teniendo en cuenta los servicios y competencias de la Generalitat, es decir, a través de una relación bilateral Estado-Generalitat.

La política de solidaridad y de nivelación de Cataluña con las demás comunidades autónomas, a que se refiere el artículo 206 del Estatuto, se sale del marco general actualmente regulado en la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas (Lofca), para configurarse como una relación bilateral Estado-Generalitat de Cataluña, tal y como configura el número 2 del artículo 206.

Aunque los niveles de los mecanismos de nivelación y solidaridad serán fijados por el Estado, sin embargo la cuantía de la aportación de Cataluña para financiar los niveles fijados por el Estado corresponde acordarla a la Comisión Mixta de Asuntos Económicos y Fiscales Estado-Generalitat, según el número 2 del artículo 210 del Estatuto, es decir, a través de una relación bilateral. La aplicación de los mecanismos de nivelación no alterará en ningún caso la posición de Cataluña en la ordenación de rentas per cápita entre las comunidades autónomas antes de la nivelación. El Estatuto reduce exclusivamente la solidaridad a que los servicios de educación, sanidad y otros servicios sociales esenciales del Estado del bienestar prestados por los diferentes Gobiernos autonómicos puedan alcanzar niveles similares en el conjunto del Estado, siempre y cuando lleven a cabo un esfuerzo fiscal también similar.

El Gobierno está pendiente de presentar a estas comunidades autónomas su modelo de financiación para su discusión en la Comisión de Política Fiscal y Financiera, y posterior aprobación por ley orgánica. Dado que el artículo 138.2 de la Constitución establece que 'las diferencias entre los estatutos de las distintas comunidades autónomas no podrán implicar, en ningún caso, privilegios económicos o sociales', cualquier comunidad puede pedir que el sistema de financiación de la comunidad autónoma de Cataluña se le aplique a ella. En un próximo artículo analizaremos las consecuencias económicas que esto tendría para el Estado.

José Barea. Catedrático emérito de la Universidad Autónoma de Madrid