Los límites del Estado de las autonomías
Nadie discute que hay cuatro niveles de gobierno -el europeo, el estatal, el autonómico y el local-, en los que se adoptan decisiones sobre los mismos problemas que afectan directamente al ciudadano. En España hay ya más de media docena de comunidades autónomas, entre ellas el País Vasco, Cataluña, Aragón, Baleares, Valencia, Canarias, Andalucía y Asturias, gestionadas por partidos de diferente signo político, que han iniciado la reforma de sus estatutos en busca de más autogobierno. Lo hacen en un momento en el que la descentralización en términos de gasto es notable: excluyendo la Seguridad Social y los intereses de la deuda pública, la Administración central gestiona sólo el 20,7%, frente a casi el 50% de comunidades y ayuntamientos.
Hoy por hoy, nadie se atreve a fijar los límites de este autogobierno, entre otras razones porque ni los dos grandes partidos nacionales, PSOE y PP, coinciden en sus criterios, ni tampoco el proceso iniciado en estos territorios permite fotocopias. El Gobierno ha dejado claro que tampoco las quiere. Sí hay una coincidencia general, casi la única: la cooperación se convierte a partir de ahora en un instrumento imprescindible clave para que el interés general se gestione de forma eficaz. Ya se ha creado la Conferencia de Presidentes, un foro aún insuficiente, falta por reformar el Senado y por revitalizar las conferencias sectoriales. En definitiva, se buscan unas reglas de juego claras para poder vislumbrar el horizonte que se abrirá cuando culminen en esta y en la próxima legislatura los cambios en marcha.
Son tantos los focos nuevos de interés que se han generado en los últimos 25 años que la gran mayoría de las fuerzas políticas y de los expertos en Derecho Constitucional atisban en esta dinámica de transformaciones una reforma profunda del modelo de Estado. Se trata, y así se plantea abiertamente desde Cataluña, de conseguir una redistribución pactada del poder político, así como de los recursos disponibles para dar un mejor servicio a los ciudadanos. El cálculo político del PP le lleva a la conclusión de que este proceso puede conducir al fin de la unidad de España. Sin embargo, en el ideario del PSOE se conciben estos cambios como una oportunidad para garantizar mejor la solidaridad y la cohesión territorial.
En la intención del Gobierno está que todas las comunidades autónomas que lo deseen puedan reformar sus estatutos a partir de las peculiaridades de cada territorio y con dos límites claros: la propia Constitución y el logro de un amplio consenso político. La primera condición evidencia que se trata de reformas que afectan al conjunto de España y la segunda, el interés del Ejecutivo socialista en que no se produzcan fracturas.
Si se leen con un mínimo de atención los discursos pronunciados en 1932 en Las Cortes por Azaña y Ortega y Gasset se comprueba que el denominado 'problema catalán', el que más quebraderos de cabeza está dando junto al vasco, viene de lejos y carece de fácil solución. Es más, parece más irresoluble si se compara el calado intelectual de la oratoria parlamentaria de 1932 con la de ahora.
Casi nadie cuestiona tampoco que fenómenos como el de la inmigración extracomunitaria, que en algunas comunidades como la catalana supone ya el 10% de la población, un porcentaje superior al de Francia, Alemania e Italia, o el de las tecnologías de la información, no existían cuando comenzaron a construirse en 1979 los primeros cimientos del actual Estado autonómico. Otro tanto ocurre con los avances en la construcción comunitaria, pues en aquellas fechas España ni siquiera formaba parte de la entonces Comunidad Europea. Los Estatutos sometidos ahora a renovación están incorporando estos retos, entre los que se incluye también un control más directo sobre las grandes infraestructuras. Todos requieren una gestión más próxima al ciudadano que, en parte, tocará afrontar también al ámbito local.
La herencia recibida por el actual Gobierno socialista no admite buena nota para los antecesores. Debido a la alta litigiosidad, ha tenido que encarar más de trescientos recursos, un centenar de los cuales fueron presentados por la Administración central contra disposiciones autonómicas. Del 60% de ellos eran protagonistas Cataluña, Andalucía y Aragón. La mayoría se han solventado en negociación directa con las comunidades afectadas. Además, el PSOE se encontró con bastantes traspasos pendientes de cerrar, algunos de ellos ya se han completado, relacionados con la sanidad, la Administración de Justicia, la Administración penitenciaria y la educación. Ahora, después de año y medio de gestión, el mapa competencial heredado se encuentra prácticamente terminado, pero próximo a renegociarse.
Para el Gobierno, para el PP y para numerosas comunidades autónomas, es evidente que España es unos de los Estados más descentralizados del mundo y se aproxima mucho al modelo federal. En cambio, para algunos territorios, como Cataluña, este es un argumento, como mínimo, discutible bien sea por la superposición en la arquitectura institucional de las autonomías con las provincias, bien por la todavía tímida participación de las comunidades autónomas en las principales instituciones y en muchos de los organismos reguladores donde ahora el Estatuto catalán, al igual que el fenecido plan Ibarretxe, exige una presencia activa.
Cuando la defensa de estas aspiraciones se lleva al terreno de los números, se hace todavía más polémica porque abre dos corrientes de opinión enfrentadas. Cataluña es una comunidad rica en tanto que aporta el 18,2% del PIB del Estado y el 16% de la población. Mientras que la Generalitat reclama el uso de las balanzas fiscales para demostrar que aporta al Estado mucho más de lo que recibe y reivindica un modelo de financiación que le aporte casi total autonomía fiscal, otras regiones más pobres, entre ellas Asturias, apuestan por acabar con los privilegios que observan, por ejemplo, en los territorios de régimen foral.
En opinión del presidente asturiano, Vicente Álvarez Areces, no se puede seguir demorando mucho más tiempo una situación que permite a estos últimos disfrutar de una financiación privilegiada. En su defensa, hace valer que los sistemas de financiación de cupo tendrían que converger a medio plazo con los del régimen común, aun cuando en origen se trate de modelos esencialmente distintos.
Este objetivo sólo se podría acariciar si el País Vasco, Navarra o Cataluña (en el caso de que saliera adelante el Estatuto en su actual redacción) contribuyeran a la solidaridad en el conjunto del Estado, a través de una partida específica en el cupo para la aportación al fondo de suficiencia. Sin embargo, no parece que los vientos soplen ni mucho menos en esta dirección ni que a corto plazo pueda conseguirse un denominador común que complazca a todos.