TRIBUNA

La supresión de la Agencia Tributaria es inconstitucional

En el marco de los trabajos de reforma del Estatuto catalán dados a conocer recientemente, llama la atención la propuesta relativa al sistema financiero, que se puede resumir en los siguientes puntos: la Generalitat se encargaría de la recaudación de todos los tributos, tanto estatales como autonómicos, cediendo al Estado un porcentaje de lo recaudado que no debería superar el 50%. Esta propuesta choca abiertamente con la situación actual, en que el Estado, a través de la Agencia Tributaria, recauda todos los tributos estatales, cedidos o no, mientras que la comunidad autónoma se encarga de la recaudación de sus propios tributos.

La propuesta, por una parte, se asemeja al sistema foral vasco-navarro, que atribuye a las diputaciones la recaudación de todos los tributos, cediendo al Estado el 'cupo' por razón de las competencias o servicios generales no transferidos a ambas comunidades autónomas; por otra, está emparentada con la llamada Administración única, cuyo objeto es suplantar a la Administración general del Estado en cada comunidad autónoma.

Desde luego, el establecimiento de un sistema financiero particular para Cataluña, similar al foral, no tiene cabida en el texto constitucional: la Constitución sólo admite en la disposición adicional 1ª la particularidad o excepción de los regímenes forales, y por lo tanto las restantes comunidades autónoma han de regirse por normas iguales y comunes de financiación.

El Estado de las autonomías no es un Estado federal, porque la soberanía se atribuye al pueblo español

En cuanto a la Administración única -expresión que ha aglutinado los estudios doctrinales para sustituir la Administración general del Estado (en la propuesta comentada, la Agencia Tributaria) por las Administraciones autonómicas-, tiene como referente fundamental el 'federalismo de ejecución'. Su exponente más significativo es la Ley Fundamental alemana, cuyo artículo 83 dice lo siguiente: 'Los Estados ejecutan las leyes federales como asuntos propios, salvo lo que ordene o permita esta Ley Fundamental'. Los Estados (el equivalente serían nuestras comunidades autónomas) ejecutan no sólo su propia legislación, sino la legislación federal en su práctica totalidad. Las competencias ejecutivas propias de la federación se reducen a los asuntos exteriores, las finanzas federales, los ferrocarriles, correos, vías de navegación, autopistas, banco central y fuerzas armadas, de acuerdo con el art. 87 de la misma Ley Fundamental.

La suplantación de la Administración general del Estado con base en este modelo del 'federalismo de ejecución' se enfrenta, no obstante, a escollos insalvables en la vigente Constitución. De entrada, es preciso advertir que la parte financiera de la Constitución y la Administración financiera subsiguiente no son piezas aisladas, que se puedan construir al margen del conjunto del sistema constitucional. Al contrario, y quizá más que en ninguna otra materia, deben insertarse coherentemente en él, porque en último término son expresión de la organización territorial del Estado.

Nuestro sistema constitucional difícilmente puede asumir la sustitución de la Administración general del Estado de forma generalizada. Del artículo 149 de la Constitución se deduce el criterio según el cual, cuando un asunto afecte a más de una comunidad autónoma, la competencia ejecutiva o administrativa corresponde al Estado. Así sucede en las obras públicas de interés general (apartado 24), en materia de aguas o en materia energética (apartado 22), y un largo etcétera. Esta afectación a más de una comunidad autónoma se produce, bien porque el hecho físico o la actividad se desarrollen o discurran en más de una comunidad, bien porque, aun estando situados en una sola comunidad autónoma, su importancia o trascendencia cualitativas desbordan el ámbito autonómico: en ambos casos salta el resorte de la competencia ejecutiva estatal. El contrapeso a este principio es la incorporación de las comunidades autónomas a los correspondientes órganos estatales a través de mecanismos participativos. Este es el modelo en el que encaja la Agencia Tributaria estatal.

Ciertamente, este modelo puede flexibilizarse a través de los instrumentos que prevé la Constitución, como las leyes de transferencia o delegación a las comunidades previstas en el art. 150.2, o la regla contenida en el art. 156.2 sobre la colaboración autonómica en la recaudación de los tributos estatales. Pero esto sirve para realizar ajustes limitados; llevados al extremo y generalizados, estos mecanismos de flexibilidad tensan y desnaturalizan todo el edificio constitucional.

En realidad, la iniciativa comentada y otras similares representan el precio a pagar por los malentendidos creados ya desde la aprobación de la Constitución en torno a la naturaleza territorial del Estado: el Estado de las autonomías no es un Estado federal. Ni lo es en sus cimientos políticos, porque la soberanía se atribuye al conjunto del pueblo español (art. 1.2), ni por lo tanto en sus más modestas derivaciones administrativas: el 'federalismo de ejecución' puede servir como referencia para resolver problemas técnicos concretos, pero no como modelo general para el funcionamiento del Estado.

Es posible que la aplicación efectiva de los regímenes forales esté en el origen de la propuesta catalana, por considerar que las diputaciones forales no contribuyen en su justa medida al sostenimiento de los gastos públicos generales. Pero si éste es el problema, debiera tener fácil solución -al menos en una atmósfera política sosegada- elevando el 'cupo' correspondiente. Las Haciendas forales, como el resto de las Administraciones públicas, están sujetas al principio de solidaridad previsto en el art. 2 de la Constitución.

En definitiva, es muy poco juicioso desbaratar los cimientos financieros del sistema constitucional, cuando el problema consiste al parecer en una reasignación más equitativa de los recursos públicos. Desmontando lo que aparentemente es una pieza menor -la Administración financiera estatal-, la propuesta comentada en realidad implica y provoca la transformación radical de la naturaleza territorial del Estado.