Seguridad de productos: ¿inseguridad del productor?
El pasado enero entró en vigor la nueva regulación de la seguridad general de los productos, el Real Decreto 1801/2003, que sustituye al antiguo RD 44/1996, los dos transposiciones de directivas comunitarias.
Cuesta trabajo entender la necesidad de la nueva normativa porque no aporta mucho al régimen anterior, que al menos era más claro. La nueva norma surge con el objetivo de garantizar que los productos que se pongan en el mercado sean seguros, excluyendo de su ámbito de aplicación a los servicios. Además, es supletoria de otras más específicas que puedan existir, y ello afecta particularmente a los alimentos, regulados en el Reglamento 187/2002.
El Real Decreto de Seguridad General de los Productos establece la obligación general, para productores y distribuidores, de comercializar únicamente productos seguros, y contiene definiciones de producto seguro, producto inseguro y riesgo. Es producto seguro el que, en su contexto de uso, no presenta riesgo alguno o únicamente riesgos mínimos, teniendo en cuenta sus características, efectos, presentación y público al que se dirige. El producto inseguro es (sic) el que no es seguro. Riesgo es la posibilidad de que se produzca un daño, y para valorar si un riesgo es grave se tendrá en cuenta la probabilidad del daño y la severidad de éste. Se considera riesgo grave aquel que, en virtud de tales criterios, exija una intervención rápida de la Administración.
Para evaluar la seguridad de un producto se acudirá a la normativa específica existente, incluyendo la normativa técnica, los códigos de buenas prácticas o el estado actual de los conocimientos de la ciencia y de la técnica. Sin embargo, haber superado los controles técnicos o contar con las autorizaciones administrativas preceptivas no implica que, posteriormente, el producto pueda ser considerado inseguro por las autoridades, y sufrir las medidas de intervención administrativa que el real decreto contiene.
Los productores no sólo están obligados a ser diligentes en la fabricación del producto, sino que deben estar alerta por si hubiesen puesto en el mercado algún producto que pudiera ser inseguro, informar a las autoridades de este hecho y retirarlo inmediatamente de la circulación. Por su parte, los distribuidores deben también permanecer vigilantes respecto de la seguridad de los productos que distribuyen, dentro del conocimiento que puedan tener del mismo, debiendo conservar durante tres años registros de los suministradores y destinatarios del producto, siempre que, en este caso, no sea el consumidor final.
La Administración goza de las más extraordinarias facultades de intervención en el mercado, que van desde el mero apercibimiento hasta la retirada, destrucción del producto o suspensión de actividades. Puede adoptar, con carácter cautelar, aquellas medidas que considere oportunas, sin tener por qué oír previamente las alegaciones del productor. Sin embargo, no se gradúa de modo muy específico la relación entre el riesgo y la reacción administrativa, excepto por una vaga referencia a la proporcionalidad de la misma, que sí se halla descrita en detalle en el artículo 28 de la Ley General Sanitaria, base legal de este reglamento y, por tanto, de superior valor legal al mismo.
La nueva regulación impone estrictas obligaciones al productor, basadas en definiciones no demasiado precisas, cuando no tautológicas. Los productores tienen una obligación de resultado -que el producto sea seguro- y no de medios -cumplir la normativa vigente y actuar con diligencia-. Ya el régimen aplicable a la responsabilidad civil del productor le hace responder por los daños que ocasione su producto al consumidor, independientemente de que exista culpa o negligencia. Sin embargo, los daños son un hecho, y se establecen por un juez, mientras que el concepto de seguridad, valorado esta vez por la Administración es mucho más indeterminado.
La Administración puede adoptar las medidas más contundentes, pudiendo dañar gravemente la reputación de un producto, sin las garantías que existen en un procedimiento judicial: sin contradicción y sin acreditar seriamente el riesgo ni justificar suficientemente la necesidad de la medida. La seguridad de los productos, un objetivo que todos comparten, no debería ir en detrimento de la seguridad jurídica.
Abogado, director del departamento de Derecho Agroalimentario de Brosa