Métodos para controlar el gasto público
Benito R. Mallol y Francisco Almonte Gregorio explican la importancia de la contabilidad analítica a la hora de evaluar adecuadamente la eficiencia económica con que se gestiona en la Administración
De todos es sabido la importancia que adquiere en los países occidentales el gasto público en relación con el PIB. También es evidente la cada vez mayor presión social sobre las necesidades de información de la gestión pública y de la calidad de los servicios prestados por la Administración. Esta doble circunstancia predispone indefectiblemente hacia una mayor eficiencia en la utilización de los recursos escasos que se ponen a disposición del sector público.
Consciente de esta situación, la Intervención General de la Administración del Estado (IGAE, centro dependiente del Ministerio de Hacienda) ha pretendido reiteradamente dotar a los organismos públicos de una herramienta (la contabilidad analítica) que permitiese cuantificar las relaciones entre los objetivos encomendados a los mismos y los costes incurridos para su obtención. Esta herramienta debe permitir, además, controlar y planificar eficazmente la gestión de dichos organismos, disponer de información fiable para la toma de decisiones, valorar las diferentes actividades realizadas y analizar los resultados de su explotación.
Un primer paso importante en esta dirección fue el dado mediante la publicación de la Orden Ministerial (OM) de 20 de septiembre de 1983, en la que se aprueba el Plan General de Contabilidad Pública (PGCP), el cual incluía el Grupo 9, que hacía referencia de forma expresa a la contabilidad analítica. Posteriormente, la OM de Economía y Hacienda de 6 de mayo de 1994 aprueba el nuevo PGCP, del cual desaparece el Grupo 9, pero se sigue haciendo referencia a la contabilidad analítica (apartado VI de la introducción), facultando a la IGAE como centro directivo de la contabilidad pública a fijar los principios y procedimientos básicos de su desarrollo.
La complejidad del Instituto Nacional de Meteorología convierte a este organismo en un paradigma dentro de la implantación de la contabilidad analítica
Los trabajos iniciales realizados a raíz de dicha OM se encargaron de poner de manifiesto la enorme complejidad organizativa del sector público, lo que dificultaba en gran medida la implantación de un sistema de costes homogéneo, así como la carencia de sistemas de gestión que proporcionaran la información requerida por la contabilidad analítica.
A raíz de dicha experiencia, la IGAE dio nacimiento al llamado proyecto Canoa (Contabilidad Analítica Normalizada de Organizaciones Administrativas) en los años 1993 y 1994, en el que se establecieron como primordiales los objetivos de flexibilidad (el modelo de costes debería poder adaptarse a la fisonomía particular de cualquier organismo público) y de establecimiento de una base ABC (Activity Based Costing); es decir, el modelo debería ser capaz de valorar (teniendo en cuenta los costes históricos totales) todas y cada una de las actividades auxiliares y finalistas desarrolladas por el organismo.
Dentro de este marco conceptual y teniendo en cuenta, además, que la IGAE ha desarrollado aplicaciones informáticas tanto para costes como para gestión administrativa que permiten implementar el modelo. Los firmantes de este artículo han formado parte del grupo de diseño y personalización del modelo de costes del Instituto Nacional de Meteorología, organismo dependiente del Ministerio de Medio Ambiente. Este centro se podría considerar paradigmático por la complejidad en la implantación de la contabilidad analítica por varias razones: es un organismo sujeto a una gran dispersión territorial a través de centros Meteorológicos, miles de observatorios, oficinas de aeropuertos, etcétera. Es un organismo, por otro lado, con una complejísima red tecnológica (radares, satélites, sistemas de supercomputación, redes de descarga de rayos, redes especiales de toma de datos, etcétera). Y es, en definitiva, un organismo que presta una extensísima gama de servicios y productos a diferentes sectores (aeronáutico, protección civil, marítimo, defensa, transporte, medios de comunicación, investigación, etcétera). Para elevar a un grado mayor la complejidad, el INM presta servicios dentro de lo que se podría considerar categoría estrictamente pública (protección civil, avisos a la población), y otros de carácter comercial (tasas y precios públicos).
Todo ello da una idea de lo que ha representado el definir el esquema conceptual de un modelo que permita cuantificar los elementos de costes, de los centros y de las actividades realizadas (tanto finalistas como auxiliares) respetándose un direccionamiento lógico de la formación de los costes mediante el establecimiento de los criterios de reparto de los costes indirectos. æpermil;stos constituyen el verdadero talón de Aquiles para que los modelos se muestren coherentes y apropiados.
El esfuerzo realizado en concretar un modelo ABC para un organismo público como el descrito nos lleva ineludiblemente a abordar un aspecto teórico ampliamente controvertido en la literatura técnica. Se trata de la utilidad de una herramienta de estas características en contraste con la aportada a la empresa privada. La no existencia del objetivo del máximo beneficio, unido a que la estructura de la información esté orientada hacia un control presupuestario, no infiere que la contabilidad analítica no tenga interés ni aplicación en un organismo público.
Sabiendo cuáles son los objetivos encomendados a dicho organismo y conforme aparece en el segundo documento de la GASB (Govermental Accounting Estandars Board), la posibilidad de evaluar adecuadamente la actividad de la Administración pública pasa, necesaria y precisamente, por el establecimiento de una serie de indicadores que permitan a los ciudadanos y a quienes tienen que tomar decisiones, conocer la eficacia, eficiencia y economía con las que se gestiona. Y ahí, precisamente, un modelo ABC de contabilidad analítica tiene mucho que decir.