El traslado del gasto público a ejercicios futuros

La Ley General Presupuestaria (LGP) de 4 de enero de 1997 estableció, con carácter general, el principio de imputación temporal de la transacción al año en que surge la obligación.

Bajo pretexto de agilizar la gestión del gasto público, las Leyes de Presupuestos Generales del Estado fueron introduciendo modificaciones en determinados artículos de la citada LGP, que fueron incorporados al texto refundido de la LGP aprobado por Real Decreto Legislativo 109/1998, de 23 de septiembre.

Así, la nueva redacción que se dio al artículo 63.2 fue la siguiente: 'Se aplicarán a los créditos del Presupuesto vigente en el momento de expedición de las órdenes de pago las obligaciones derivadas de compromisos de gasto debidamente adquiridos en ejercicios anteriores'.

La interpretación que se dio a dicho precepto es que los compromisos de gasto debidamente adquiridos en un año podrían generar obligaciones en dicho año sin que existiera crédito presupuestario y después aplicar dichas obligaciones a créditos de los años siguientes, transformando así nuestro Presupuesto en un presupuesto de caja, trasladando gastos de un año a ejercicios futuros.

Desde 1989 el Tribunal de Cuentas ha venido señalando esta anomalía, que ha dado lugar a que las cuentas públicas no reflejen la imagen fiel de la actividad económica del sector público; datos tan importantes para el análisis económico como la renta bruta disponible, el consumo, el ahorro, la inversión y el déficit o superávit están totalmente desfigurados.

En 1996 la Intervención General de la Administración del Estado revisó y verificó la documentación aportada por los departamentos y organismos con competencia para la tramitación de los expedientes generadores de gasto, poniendo de manifiesto la realización de gastos en 1995 y anteriores, por un importe de 721.100 millones de pesetas, que no contaban con cobertura presupuestaria.

Para evitar tales hechos en el futuro, se aprobó la Ley 11/1996, de 27 de diciembre, de Medidas de Disciplina Presupuestaria, modificando, por un lado, el artículo 49 de la LGP, estableciendo un periodo de ampliación hasta finalizar el mes de enero, para que puedan contraerse todas las obligaciones derivadas de adquisiciones, obras, servicios, prestaciones o gastos en general, realizados antes de la expiración del ejercicio presupuestario y con cargo a los referidos créditos. Y, por otro lado, se modificó también el número 2 del artículo 63, en el sentido de establecer, de forma tajante, el criterio de imputación temporal de la obligación al año natural del propio ejercicio presupuestario en el que se realicen las transacciones, estableciendo únicamente una excepción para las obligaciones que resulten de la liquidación de atrasos a favor del personal que perciba sus retribuciones con cargo a los Presupuestos Generales del Estado.

La Ley de Disciplina Presupuestaria, al modificar el citado artículo 63, estableció que el Ministerio de Economía y Hacienda podría determinar, a iniciativa del departamento ministerial correspondiente, la imputación a créditos del ejercicio corriente de obligaciones generadas en ejercicios anteriores, como consecuencia de compromisos de gastos adquiridos, de conformidad con el ordenamiento, para los que hubiera crédito disponible en el ejercicio de procedencia.

Al existir el periodo de ampliación, la brecha abierta para el traslado de gastos a ejercicios futuros no tenía graves consecuencias, excepto el punto 1.2 del artículo 1º del Real Decreto 612/1997, de 25 de abril, dictado para el desarrollo de la Ley de Medidas de Disciplina Presupuestaria, que estableció que, para las obligaciones unilaterales, las obligaciones se imputarán al ejercicio en el que se dicte el acto administrativo o ley que reconozca el derecho del acreedor.

Tal norma abrió un agujero presupuestario de incalculables consecuencias, pues el real decreto no define qué entiende por obligaciones unilaterales. A título meramente enunciativo, se señalan determinados gastos que cabrían dentro del campo de las obligaciones unilaterales:

Los suministros de agua, energía, combustible, comunicaciones telefónicas y postales (obligaciones de tracto sucesivo).

La subsidiación de intereses (ayudas para rebajar los tipos de interés).

Los incentivos para inversiones a realizar en determinadas regiones o sectores.

Las primas a la construcción naval.

Si pocos son los incentivos que existen en el sector público para una gestión eficientemente, el mencionado real decreto acabó con los que pudieran existir.

Las dificultades que se daban en los años 2001 y 2002 para cumplir el Plan de Estabilidad dieron lugar a que en las Leyes de Presupuestos se incluyera la disposición adicional segunda, exclusivamente para dichos años, que suprimía el periodo de ampliación del Presupuesto establecido por la Ley de Medidas de Disciplina Presupuestaria.

De esta forma, a consecuencia de la caída de los ingresos por un crecimiento del producto interior bruto menor del previsto, se acorta el plazo para imputar al ejercicio las adquisiciones, obras, servicios, prestaciones o gastos en general realizados dentro del mismo; trasladando a ejercicios futuros la contabilización de las mismas, en la forma dispuesta en la Ley de Disciplina Presupuestaria.

Los efectos de las citadas disposiciones adicionales han debido ser eficaces para el cumplimiento del Plan de Estabilidad, ya que la Ley de Acompañamiento del Presupuesto para 2003 elimina, con carácter indefinido, la posibilidad de imputar al Presupuesto obligaciones reconocidas durante el mes de enero siguiente al ejercicio correspondiente a dicho Presupuesto, trasladando el gasto a ejercicios posteriores.

Con tal forma de proceder, se vuelve prácticamente a la situación que existía antes de la aprobación de la Ley de Disciplina Presupuestaria, que permitía trasladar gastos de un ejercicio a otro, como ha puesto de manifiesto en multitud de ocasiones el Tribunal de Cuentas y como sucedió en 1996 con la auditoría realizada por la Intervención General de la Administración del Estado, que puso de manifiesto que existían gastos realizados en 1995 y años anteriores por un importe de 721.100 millones de pesetas, que no tenían cobertura presupuestaria y que, por tanto, se pensaban imputar al ejercicio de 1996 y siguientes. Con la supresión del periodo de ampliación y con la modificación del artículo 61 de la LGP por la Ley de Disciplina Presupuestaria, volverá a suceder lo mismo que en 1995.

Si la transparencia es un condicionante necesario para una buena gestión en las empresas privadas, a pesar de existir el mercado, lo es mucho más en el sector público, que maneja fondos públicos y no tiene como contraste el mercado para juzgar su eficiencia.