Alicia en el país del euro

José Borrell Fontelles asegura que el Consejo de la UE es la institución europea más necesitada de reformas profundas. El autor sostiene que en la Unión con 25 miembros la regla de la unanimidad conduce a la impotencia

Cuarenta años después de la firma del Tratado del Elíseo, que selló la reconciliación franco-alemana, ambos países han presentado un proyecto conjunto para reformar las instituciones de la UE. Y cuando Francia y Alemania se ponen de acuerdo en algo importante para Europa, ha llegado el momento de bajar de las musas al teatro. Más aún si, como es el caso, la propuesta viene apoyada por los otros tres países de la Unión, Reino Unido, Italia y España, que superan los 40 millones de habitantes.

La característica más noticiable de la propuesta para Alemania es la de una presidencia estable para el Consejo Europeo y la elección del presidente de la Comisión por el Parlamento Europeo. Y lo menos que puede decirse es que está lejos de haber recibido apoyo mayoritario de la Convención Europea, a pesar del visto bueno de su presidente, Valéry Giscard d'Estaing. Según los minuciosos recuentos de los representantes del Parlamento holandés, 75 de los más de 100 intervinientes se pronunciaron en contra, 15 con dudas y 12 a favor. Pero en la convención no se vota, ni todas las opiniones tienen la misma fuerza representativa…, y el debate continuará.

En general, los Estados menos poblados, con la notable excepción de Dinamarca, y los de la ampliación se manifiestan en contra de una presidencia permanente del Consejo. Ven en el abandono de la Presidencia rotativa, un Estado cada seis meses, una ruptura de la igualdad entre los miembros y el emerger de una peligrosa bicefalia institucional que puede trocar en antagonistas al presidente del Consejo y al de la Comisión.

Ese riesgo existe. Pero la presidencia rotativa en una Unión de 25 y pronto 27 o más miembros plantea evidentes problemas de continuidad y eficacia. Ninguna organización que quintuplica el número de sus miembros y aumenta la heterogeneidad del conjunto puede evitar revisar a fondo sus estructuras institucionales y sus reglas de funcionamiento. La UE, además, se plantea ahora nuevos objetivos: política exterior, defensa, etcétera, y el mundo en el que va a desarrollarlos no tiene nada que ver con el de entonces. Para sobrevivir tendrá que reforzar sus instituciones básicas, Consejo, Comisión y Parlamento, aumentando su legitimidad y eficacia pero evitando el antagonismo entre ellos.

Ese debe ser el objetivo de la reforma de la UE: reforzar sin enfrentar, manteniendo el principio fundador de la doble legitimidad de los Estados que la componen y del pueblo europeo en cuya emergencia se basa.

En realidad, la propuesta franco-alemana trata de buscar un equilibrio entre las dos escuelas que se vienen enfrentando en la concepción de Europa: la intergubernamental y la federal. Si Francia representa más la primera y Alemania la segunda, cada una obtiene en su propuesta lo que deseaba: Chirac, la presidencia estable del Consejo Europeo para dar más coherencia y eficacia a la dirección intergubernamental de Europa, y Schröder, la elección del presidente de la Comisión por el Parlamento para dar más autoridad y legitimidad a una institución supranacional.

Las objeciones a la elección del presidente de la Comisión por el Parlamento han sido menores. Existe el temor de que eso politice a una figura que debe velar por el interés general de la Unión. Pero ese temor pesa menos que la necesidad de reforzar a una Comisión que había sido marginada progresivamente mientras su labor de guardiana de los tratados se volvía cada vez más ardua.

Pero, en mi opinión, la institución más débil del triángulo comunitario, la que necesita reformas más profundas, es el Consejo. Me refiero al Consejo de la UE, Consejo de Ministros o simplemente 'el Consejo' como se le llama en Bruselas y en el que he tenido el honor y la responsabilidad de representar a España desde 1986 a 1996.

En realidad, no hay un Consejo, sino varios, que se han ido desglosando por áreas temáticas sectoriales del Consejo único original. Aunque se le llame Consejo de Ministros es una extraña mezcla de órgano legislativo y ejecutivo, puesto que aprueba las directivas, con fuerza de ley, que le propone la Comisión.

La primera exigencia de legitimidad y democracia debe ser separar ambas funciones y crear un Consejo de los Estados que juegue el papel de un Senado en una estructura federal y de varios -menos que ahora- Consejos ejecutivos (steerings-committees).

El Consejo de los Estados debería trabajar con la publicidad de un órgano legislativo; su presidencia puede ser perfectamente rotativa, y la regla de decisión, la de la doble mayoría -de Estados y de población-, que es mucho más clara y eficiente que el galimatías de Niza. El Consejo de los Estados y el Parlamento Europeo deberían trabajar en codecisión para todos los temas, incluidos el Presupuesto y los acuerdos internacionales de la Unión.

La necesidad de presidencias estables es sobre todo importante para los Consejos de Ministros ejecutivos. La regla de decisión debería ser, salvo muy contadas excepciones, la de mayoría cualificada. En una Unión con 25 miembros la regla de la unanimidad debe ser abandonada porque conduce a la impotencia.

Estos y otros muchos temas son tan importantes para el futuro de Europa como el de la presidencia del Consejo Europeo y su dualidad, diarquía o bicefalia con la Presidencia de la Comisión.

Tiene quizá menos sex-appeal político porque visualizan peor la cuestión del reparto del poder que es, como decía Alicia en el País de las Maravillas, lo que realmente importa. Pero después del pleno de la convención, queda mucho debate todavía antes de que Alicia pueda saber quién, sobre qué y cómo se manda en el país del euro.