Presupuesto 2003 y transparencia
El artículo 5 de la Ley General de Estabilidad Presupuestaria ha introducido en el proceso presupuestario español el principio de transparencia, lo cual ha supuesto desde el punto de vista doctrinal un gran avance. Dicho artículo establece que 'los presupuestos de los sujetos comprendidos en el ámbito de aplicación de esta ley y sus liquidaciones deberán contener información suficiente y adecuada para permitir la verificación del cumplimiento del principio de estabilidad presupuestaria'.
Aunque la información que se acompaña en España a los Presupuestos Generales del Estado es superabundante, sin embargo es inconexa y no es relevante para conocer la verdadera situación de las finanzas públicas y no contiene evaluaciones de las políticas públicas.
La base para la credibilidad presupuestaria se encuentra en la transparencia, hasta tal punto que la transparencia es al sector público lo que el mercado es al sector privado. En mi discurso de ingreso en la Real Academia de Ciencias Morales y Políticas dije que 'la falta de transparencia se usa por los políticos como medio de encubrir ante los contribuyentes los costes y beneficios de las decisiones sobre impuestos y gastos'.
En el Presupuesto 2003 se añaden dos nuevas zonas de sombra a las que tradicionalmente hemos venido poniendo de manifiesto. En primer lugar, como consecuencia de la transferencia de la prestación sanitaria a todas las comunidades autónomas y de la rebaja en el IRPF, no se presentan debidamente homogeneizados los datos que permitan efectuar comparaciones fiables.
En segundo lugar, en el informe económico y financiero se venía presentando el conjunto de políticas públicas, especificando sus fuentes de financiación: impuestos y activos financieros; en el informe correspondiente a los Presupuestos Generales del Estado 2003 sólo aparecen las políticas públicas financiadas a través de impuestos.
En años anteriores había formulado observaciones en el sentido de que las aportaciones de capital o concesión de préstamos efectuados por el Estado a sociedades públicas con fines de política pública deberían ser considerados -de acuerdo con el Manual del Sistema Europeo de Cuentas-1995 (SEC-95) sobre el déficit público y la deuda pública (Eurostat)- como transferencias de capital y no como activos financieros, a efectos de cuantificar el déficit público.
Para el Presupuesto 2002 tales aportaciones ascendieron a 1.450 millones de euros, el 0,3% del PIB (1.202 millones de euros para el GIF y 248 millones para las sociedades de construcción de obras hidráulicas). Al haberse suprimido tal información en el informe de los Presupuestos 2003, se desconoce la cuantía y si ha sido ampliada a otros entes dentro del Plan de Infraestructuras 2000-2007 del Ministerio de Fomento.
En la publicación Presentación del proyecto de Presupuestos Generales del Estado 2003 aparece un párrafo del siguiente tenor: 'Además de las dotaciones reseñadas, el Estado también aporta financiación a obras de infraestructuras realizadas por distintas entidades, tanto públicas como privadas: el Ente Gestor de Infraestructuras Ferroviarias (GIF) recibirá una aportación de 1.268 millones de euros para inversiones en alta velocidad; para los promotores de infraestructuras de carreteras se prevé una aportación de 150 millones de euros; a las sociedades de aguas, 277 millones de euros, y a los promotores de infraestructuras ferroviarias, 90 millones de euros'.
En otro párrafo de la mencionada publicación se dice que 'el instrumento básico en la política de regadíos es el Plan Nacional de Regadíos horizonte 2008; para una mejor ejecución de las inversiones se encuentran en funcionamiento las sociedades estatales de infraestructuras agrarias que complementan, junto con las inversiones directas del departamento, el importante esfuerzo presupuestario que se viene realizando anualmente'. La transparencia vuelve a brillar por su ausencia.
Como ya hemos puesto de manifiesto en otras ocasiones, la transparencia presupuestaria puede quedar oscurecida si se hacen proyecciones muy optimistas de las variables macroeconómicas, como ha ocurrido en la estimación de crecimiento del PIB para 2003, fijada en el 3% en términos reales. Dado que el Presupuesto se enmarca en dichas proyecciones, tal y como dispone la Ley General de Estabilidad Presupuestaria (LGEP), los ingresos aparecen sobreestimados al ser una función de la tasa de crecimiento del PIB, dando así cabida a un conjunto de gastos que de otra manera habrían tenido que reducirse; el déficit que con toda probabilidad aparecerá al final de 2003 se atribuirá a factores macroeconómicos imprevistos. Proponemos, como ya hemos hecho otras veces, que las proyecciones macroeconómicas realizadas por el Ministerio de Economía se contrasten con las efectuadas por instituciones independientes (Banco de España, Instituto Nacional de Estadística).
No aparece incluido como anexo a los Presupuestos 2003 un cuadro de relaciones entre dicho Presupuesto y su transposición a términos de Contabilidad Nacional, que efectivamente pusiera de manifiesto que los Presupuestos del Estado se ajustan al objetivo de estabilidad aprobado por las Cortes. Sin dicho cuadro sólo por artículo de fe se puede aceptar su cumplimiento.
Como anexo al proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado para 2003 debería aparecer una relación de los organismos que, a efectos de cumplimentar el principio de estabilidad presupuestaria recogido en la citada ley, han sido considerados como Administraciones públicas (central y de Seguridad Social).
Para mostrar la sostenibilidad a largo plazo de la estabilidad presupuestaria y la transparencia, deberían haberse unido a los Presupuestos Generales del Estado para 2003 los siguientes anexos:
De compromisos futuros adquiridos, detallados por años y programas.
De las deudas implícitas derivadas del sistema de pensiones públicas gestionado por el método de reparto.
De las pérdidas de empresas públicas financiadas por autorizaciones para que procedan a endeudarse, que más adelante tendrá que asumir el Estado.
De avales concedidos por el Estado, especificando por años su cuantía, clase de operación avalada y vencimiento del aval.
De préstamos concedidos pendientes de reembolso, detallando el préstamo y la fecha de vencimiento.
En la nueva Ley General Presupuestaria que el Gobierno ha de remitir a las Cortes, según el mandato de la LGEP (mandato ya incumplido), deberían regularse todas las cuestiones planteadas para que el Presupuesto muestre una absoluta transparencia y la sostenibilidad a largo plazo de la política de estabilidad presupuestaria.