La liquidación del Presupuesto 2001
La excelente publicación de la Intervención General de la Administración del Estado (IGAE) referente a Estadísticas de ejecución del Presupuesto a diciembre 2001 permite analizar desde diferentes perspectivas lo que ha ocurrido con el Presupuesto que aprobaron las Cortes para dicho año.
Así como la discusión en el Parlamento de los Presupuestos generales tiene una cierta difusión en los medios de comunicación, y la sociedad cada vez se interesa más por la política presupuestaria, no sucede lo mismo con lo que ha pasado. El informe del Tribunal de Cuentas del Reino sobre la aprobación de la Cuenta General del Estado apenas es objeto de discusión en las Cortes y para los ciudadanos pasa prácticamente inadvertido; quizá tenga influencia en ello el plazo transcurrido desde la finalización del ejercicio hasta la emisión del informe por el Tribunal de Cuentas, a pesar de su reducción en los últimos años.
El Presupuesto 2001 se elaboró con una previsión de crecimiento del PIB del 3,6%; el resultado real ha sido el 2,7%, es decir, un menor crecimiento de 0,9 puntos de PIB. Lógicamente, ello debió repercutir en el menor crecimiento de los impuestos dada la elasticidad entre ambas variables. Sin embargo no fue así, la previsión de impuestos (capítulos 1 y 2) fue de 18,1 billones de pesetas y los derechos reconocidos fueron superiores a 18,4 billones de pesetas, principalmente originado en el IRPF, lo que quizá ponga de manifiesto la falta de calidad de las previsiones de impuestos.
En el total de ingresos no financieros la desviación al alza fue de 765.000 millones de pesetas, de los que 371.000 millones correspondían al IRPF y 404.000 millones a ingresos patrimoniales: la conclusión es que con un crecimiento menor de casi un punto de PIB se recaudaron 0,7 puntos más de PIB.
Con relación al presupuesto de gastos, las modificaciones introducidas durante su ejecución ampliaron su capacidad de gasto por operaciones no financieras en 944.100 millones de pesetas, el 4,6% del Presupuesto inicial, que con relación al PIB del año 2001 supuso el 0,9%.
A pesar de que dicho porcentaje ha supuesto reducir a la mitad lo sucedido en el periodo 1983-1995, sin embargo muestra que el proceso presupuestario español, en su fase de ejecución, no impone restricción alguna al gasto, dando lugar a la indisciplina fiscal.
La Ley General de Estabilidad Presupuestaria ha recogido lo que tantas veces habíamos propuesto, que la cuantía del Presupuesto aprobado por el Parlamento debería permanecer sin modificaciones. Las variaciones de crédito habidas en 2001 se refieren a gastos corrientes, que sobrepasan el 85% de las mismas.
Si no se hubieran aprobado modificaciones de crédito al Presupuesto inicial de 2001, el déficit del Estado en Contabilidad Nacional, que en dicho año fue de 506.219 millones de pesetas, el 0,5% del PIB, se hubiera transformado en un superávit del 0,4% del PIB. Si nos referimos al total del Presupuesto (incluidas las operaciones financieras), el porcentaje de modificaciones fue del 15% del Presupuesto inicial, lo que vuelve a dar idea de la calidad de las previsiones.
El aumento de la capacidad de gasto no financiero concedido a través de créditos extraordinarios y suplementarios, ampliaciones e incorporaciones fue consumido en su mayor parte en el ejercicio, el resto se incorporó para ser gastado en el año siguiente.
Desde el punto de vista de la eficiencia podemos decir que el 96% de los derechos reconocidos en 2001 por impuestos, tasas y precios públicos fueron cobrados en el año, y, en cuanto a gastos, se reconocieron obligaciones en operaciones no financieras por el 98,1% de los créditos totales disponibles y se pagó el 95,6% de las obligaciones reconocidas, porcentajes bastante elevados: en el año 2000 tales porcentajes fueron del 98,3% y 93,9%, respectivamente.
Junto a las operaciones presupuestarias, la estadísticas de la IGAE recoge las operaciones no presupuestarias, reflejando así la total actividad económica del sector Estado que se reflejará en las cuentas patrimoniales y de resultados; sin embargo, aquellas operaciones que suponen compromisos adquiridos para el futuro, que en la contabilidad empresarial se recogen en cuentas fuera de balance, en la información suministrada por la IGAE no aparecen.
Para conocer la sostenibilidad a largo plazo de la estabilidad presupuestaria, dado que la actual Ley General Presupuestaria es muy laxa en la adquisición de compromisos futuros de gasto en el proceso presupuestario, sería necesario que se uniera a la estadística un cuadro que especificara por años y programas los compromisos adquiridos con cargo a años venideros: información que forma parte del escenario presupuestario plurianual de acuerdo con el artículo 12 de la Ley General de Estabilidad Presupuestaria.
Igualmente, para aumentar la transparencia de la información sobre la actividad económica del Estado, la IGAE debería unir a la estadística de ejecución del Presupuesto una relación de los avales concedidos por el Estado en la que se especificara por años la cuantía de los avales, el sujeto avalado y la clase de operación.
La estadística de la IGAE presenta también en términos de Contabilidad Nacional, Sistema Europeo de Cuentas Económicas Integradas, la totalidad de las operaciones realizadas por el Estado, cualquiera que sea el instrumento a través del cual se realizan, de lo que se desprende una necesidad de financiación (déficit) de 506.200 millones de pesetas, en tanto que el déficit en términos presupuestarios de derechos y obligaciones para operaciones no financieras fue de 49.752 millones de pesetas. La causa de la diferencia proviene de los siguientes hechos:
No todas las operaciones presupuestarias se integran en Contabilidad Nacional o no tienen incidencia en la necesidad de financiación.
La Contabilidad Nacional incluye no sólo las operaciones presupuestarias, sino también las extrapresupuestarias, cualquiera que sea el instrumento a través del cual se realizan.
Dado que la Contabilidad Nacional es la que ha de servir de base para conocer si los Presupuestos cumplen el principio de estabilidad presupuestaria fijado en la ley, la estadística de la IGAE debería contener, en aplicación del principio de transparencia, un cuadro de relaciones entre Contabilidad Pública y Contabilidad Nacional, que pondría de manifiesto cómo se pasa de una a otra y si el presupuesto se ajusta al objetivo de estabilidad.