Las cajas ante la Ley Financiera
Como decía Jefferson, la voluntad de legislar debe inspirarse en la experiencia y, por eso, sólo un repaso a la historia reciente permite iluminar adecuadamente las líneas generales de los principales problemas que debe resolver el legislador actual si se pretende que las cajas afronten con éxito los desafíos correspondientes a la fase de profundización de la Unión Europea.
Las cajas de ahorros surgen en Europa como creaciones espontáneas de la sociedad civil, que mediante la movilización del ahorro popular combaten la usura y la exclusión financiera, al tiempo que se caracterizan por una singular vocación de servicio a la sociedad en otros interesantes aspectos.
A la distinción radical existente entre la naturaleza jurídica y los fines de las cajas de ahorros y los de la banca comercial se superpuso, hasta hace relativamente muy poco tiempo, un tratamiento diferencial por parte del regulador, que limitó considerablemente la naturaleza y el alcance de las transacciones financieras que podían acometer las cajas de ahorros.
El marco legal del sistema financiero cambia radicalmente a partir de los años setenta del pasado siglo XX, cuando la progresiva expansión del pensamiento liberal supuso en numerosísimos países la apertura de todas las entidades a la competencia y la equiparación operativa de las cajas a los bancos como instituciones de crédito. En muchos países las cajas fueron incapaces de captar los recursos necesarios para financiar su actividad en los nuevos escenarios, no pudieron resistir el empuje de la banca o, simplemente, privadas de la protección pública sucumbieron en el curso de las crisis cíclicas.
La consecuente desaparición de las cajas de ahorros en tales países, por dicha incapacidad de adaptación o por designios políticos, ha tenido como consecuencia la aparición en ellos de prácticas monopolistas, el reconocimiento de problemas graves de exclusión financiera y, en algunos casos, una regresión a políticas financieras típicas de sistemas económicos autárquicos.
La experiencia italiana es posiblemente la más instructiva y un buen ejemplo de las discrepancias que aparecen entre los resultados últimos y las mejores intenciones del legislador. En 1990, la ley Amato estableció la separación entre la actividad bancaria de las cajas de ahorros y su estructura fundacional, dejando a la fundación exclusivamente como titular de las acciones de la sociedad anónima bancaria en que se convertiría la caja. El propósito último de esta medida era la modernización, la transparencia y el funcionamiento del sistema financiero italiano sin interferencias de los poderes públicos, respondiendo a los incentivos y la iniciativa privada. ¿Cuál ha sido el resultado?
Las fundaciones, titulares al principio de las acciones del banco en que se había transformado su antigua caja, deberían limitarse a administrar su patrimonio fundacional, destinando una parte de los rendimientos a la financiación de proyectos considerados de utilidad social. Una serie de normas posteriores redujeron gradualmente la proporción del patrimonio que cada fundación podía mantener en su banco originario para finalmente, en una disposición reciente en respuesta a compromisos políticos y a la debilidad del impuesto, imponer a las fundaciones el cumplimiento de coeficientes mínimos de inversión en fondos públicos y en obligaciones de empresas constructoras. En nombre de la modernización y la privatización, estamos asistiendo en Italia a la reintroducción de coeficientes de inversión característicos del antiguo régimen.
En cuanto a las cajas transformadas en bancos, han experimentado un importante proceso de absorción y consolidación, dando lugar, a través de sucesivas fusiones y adquisiciones, a algunos de los bancos más grandes de Europa. Lo que probablemente no había anticipado el legislador es que alguno de estos bancos terminaría controlado por un banco extranjero, estrechamente vinculado, además, a la Administración central de su país de origen. Otra sorprendente paradoja para un proyecto de privatización.
En el Reino Unido, las medidas del Gobierno de Thatcher estableciendo la desmutualización de las cajas de ahorros han conducido a su desaparición, absorbidas por los bancos comerciales, favoreciendo un importante proceso de concentración en el sector financiero y dando lugar a la aparición de prácticas oligopolistas que han sido denunciadas, entre otros, en el informe Cruickshank publicado por el Tesoro británico. Los mismos problemas de concentración bancaria han surgido en Bélgica al desaparecer las cajas de ahorros y están asomando en otros muchos países.
En este escenario es verdaderamente excepcional la trayectoria de las cajas de ahorros españolas que, tras su equiparación operativa con la banca en 1977, no sólo ofrecen hoy todos los productos de activo y de pasivo, sino que han expandido considerablemente su actividad, ganando cuota de mercado a la banca comercial española, sin duda una de las mejores del mundo, hasta representar en la actualidad aproximadamente el 50% del sistema bancario.
La financiación de tan espectacular desarrollo se ha conseguido básicamente reinvirtiendo recursos generados internamente. Y todo ello ha sido compatible con un incremento constante de las dotaciones a obra social, que representa en la actualidad un importe cercano al millardo de euros y que se añade al mantenimiento de una infraestructura de servicios que asegura en cualquier mercado relevante no sólo la ausencia de fenómenos de exclusión financiera, sino también un clima de competencia intensa entre las cajas mismas y entre éstas y los bancos, para beneficio de los usuarios de servicios financieros, que no existiría de extrapolarse el proceso de concentración que ha tenido lugar en otros países.
Además, nuestras cajas no sólo han contribuido a la eficiencia del sistema. Han fortalecido, también, su estabilidad, como lo demuestra que, a diferencia de lo ocurrido con la banca, hasta ahora ninguna caja de ahorros ha costado un solo euro al contribuyente español.
Por otra parte, en algunos países europeos la vinculación de las cajas de ahorros a los Gobiernos regionales les ha permitido disfrutar de cierto grado de protección frente a los rigores del libre mercado, lo cual, por una parte, ha debilitado los estímulos para el desarrollo de su eficiencia y, por otra, les ha creado problemas con las autoridades de la competencia, en el contexto del mercado único, obligándolas a costosas operaciones de desinversión y reestructuración.
El mantenimiento de la identidad de nuestras cajas de ahorros como fundaciones privadas, estableciendo un límite razonable a la progresiva publificación encubierta de sus órganos de gobierno, es uno de los resultados deseables de la Ley Financiera, a fin de mantenerlas alejadas de aquellas contingencias.
En términos generales, se puede afirmar que tanto nuestra experiencia histórica inmediata como el examen comparado de la suerte de nuestros vecinos más próximos, contienen una lección muy clara respecto al contenido mínimo de la Ley Financiera en lo que concierne a las cajas de ahorros.
En primer lugar, la Ley Financiera debe asegurar el mantenimiento del modelo de caja de ahorros que ha tenido tanto éxito entre nosotros. Las cajas de ahorros son fundaciones privadas, instituciones de crédito con vocación social, diferentes, por una parte, de los bancos comerciales y, por otra, de los bancos públicos de desarrollo. Sólo afirmando su naturaleza, las cajas de ahorros podrán competir tan eficazmente como en el pasado y contribuir, en esa medida, a través de dotaciones progresivamente incrementadas a la obra social, al bienestar general.
Pero la continuidad de las cajas de ahorros en su forma actual, aunque condición necesaria, no es en modo alguno suficiente para asegurar una respuesta adecuada a los desafíos de la nueva fase de la globalización. Entramos en un período en que la intensificación de la competencia y la política de estabilidad de precios imponen un estrechamiento de los márgenes financieros, y este es un hecho con el que todas las entidades financieras responsables tienen que contar.
Ya no es posible, por consiguiente, confiar en la expansión basándose casi exclusivamente en la reinversión interna de los recursos generados por la actividad. Esto es lo que han hecho las cajas durante los últimos 25 años. Para garantizar que su supervivencia no será amenazada en el futuro por una asfixiante insuficiencia de recursos propios, es conveniente que puedan disponer de un instrumento financiero eficiente que les permita obtener tales recursos en un escenario económico enteramente nuevo.
Por eso es condición inexcusable que el legislador regule las cuotas participativas, de un modo que se garanticen simultáneamente los intereses de los titulares y la naturaleza actual de las cajas, a fin de que puedan constituirse en instrumento efectivo de captación de fondos y de barómetro de la marcha de la entidad, introduciendo así, también, un estímulo adicional a su mayor eficiencia.
A la luz de la experiencia, se trata de dos exigencias modestas. No es mucho pedir, considerando las consecuencias. Hay que elegir entre apostar decididamente por un sistema como el nuestro, competitivo, abierto y con prestación universal de servicios financieros, cuyos extraordinarios frutos están bien demostrados, o arriesgarse, por acción u omisión, a cosechar tan negativos resultados como los logrados en Italia, Gran Bretaña y en tantos otros países.
El contenido actual del proyecto de Ley Financiera y el consenso político que parece existir en cuanto a las dos cuestiones fundamentales nos hace esperar con optimismo la ultimación de su tramitación parlamentaria.