No demos por perdida la batalla de las políticas activas de empleo
Prestaciones y subsidios deberían diseñarse para sustituir rentas perdidas sin generar desincentivos en la búsqueda de un nuevo empleo
Durante las últimas semanas dos ministerios del nuevo gobierno de coalición han defendido posiciones opuestas sobre cómo reformar los subsidios por desempleo, La propuesta del ala socialista a través del Ministerio de Economía era reducir el tiempo y la generosidad de los subsidios para incentivar la reincorporación al empleo; la del Ministerio de Trabajo iba encaminada a aprobar mayores coberturas en tiempo y cuantía, así como un aumento de la población objetivo, reduciendo la edad de concesión de 52 a 45 años. Y así ha sucedido, aunque con cierto escalonamiento e (in)compatibilidades destinadas a incentivar la reincorporación. Del lado del escalonamiento está la evidencia acumulada para España: por ejemplo, Yolanda Rebollo Sanz y Nuria Rodríguez Planas encontraron que una reducción en las prestaciones contributivas en 2012 aumentó la probabilidad de reincorporarse al mercado laboral.
Y, efectivamente, prestaciones y subsidios deberían diseñarse para sustituir rentas perdidas sin generar desincentivos en la búsqueda de empleo, aunque en este diseño habría que considerar que los subsidios son cuantías mucho más bajas que las prestaciones, que son el 70% de la base reguladora: su riesgo de desincentivo para emplearse será posiblemente menor. Pero lo llamativo de este debate es lo que no está en él, sino lo que no: asumiendo como consenso la necesidad de destinar parte de la inversión pública a la protección de rentas mediante políticas pasivas, ¿serán estas, por bien que se diseñen, suficientes? Al fin y al cabo, estas políticas no tienen como objetivo reincorporar a las personas al mercado laboral. A octubre de 2023 el 71% de los beneficiarios de un subsidio tenían 50 años o más. Para este perfil de desempleo, ¿estamos utilizando forma de eficaz el dinero público? ¿O necesitamos otras herramientas de corte más activo?
Según el dato más reciente, gastamos 21.000 millones de euros en políticas pasivas frente a los 8.000 millones en políticas activas de empleo. Ciertamente, España tiene tasas de desempleo históricamente elevadas y esto hace que el gasto en políticas pasivas aumente, pero si no aumentamos inversión y eficiencia en las políticas activas, no conseguiremos que los parados salgan del círculo del desempleo, y seguiremos forzados a dedicar presupuestos a subsidios. Además, la política activa más utilizada en España ha sido bonificar la contratación de desempleados a cambio de descuentos en cotizaciones sociales o en indemnizaciones por despido. Mientras, la formación, orientación y seguimiento de los desempleados permanece en un segundo lugar, llegando a destinar un 30% en incentivos a la contratación del total del presupuestado para las políticas activas de empleo.
Hay quien defiende del uso de las subvenciones al sector privado en lugar de la formación y orientación de los desempleados porque podría ser más costoso para las arcas del estado. Sin embargo, un estudio de Manuel Arellano mostró ya en 2005 que, aunque estos incentivos tuvieron cierto impacto positivo en los menores de 30, no produjeron efecto en las personas mayores de 45 años, que a día de hoy constituyen la mayoría de nuestros parados.
La mejora de las políticas activas en nuestro país pasa por un cambio de foco en estas medidas. En lugar de centrarnos en subsidiar de manera ineficiente a empresas para que contrate a desempleados, deberíamos enfocarnos en dar orientación, seguimiento y formación a potenciales parados una vez cumplan unan serie de requisitos.
Este año se ha aprobado una nueva Ley de Empleo que aspira a potenciar las políticas activas en todos sus frentes. Una nueva norma puede ser condición necesaria, pero no será ni mucho menos suficiente, especialmente mientras no se resuelvan las carencias actuales de las administraciones públicas encargadas de implementar las políticas activas en materia de capital humano, técnico y presupuestario.
La evidencia disponible nos muestra que una manera especialmente eficaz de enfocar las políticas activas es dar ayuda personalizada a cada persona desempleada. La orientación laboral individualizada funciona para mejorar las oportunidades laborales de jóvenes cualificados que no cuentan con experiencia laboral adecuada o suficiente. Pero no sirve tanto para los desempleados de baja cualificación: en estos segmentos (que, insisto, constituyen la mayoría del desempleo) se ha comprobado que el seguimiento por parte de los servicios públicos de empleo como mecanismo de control para que este grupo no rechace ofertas de trabajo adecuadas a su perfil puede ser eficaz para aumentar su empleabilidad.
Para este grupo es especialmente necesaria un cambio profundo de los planes de formación a desempleados. Actualmente están dominados por cursos generalistas que no son útiles para que desempleados de baja cualificación adquieran nuevos conocimientos y habilidades (véase el trabajo de Sara de la Rica en 2015) relevantes. En su lugar requerimos programas de formación más largos, con el objetivo de dotar a los desempleados de habilidades que el mercado laboral necesite y valore.
La orientación y la formación podría además ponerse en paralelo con la reforma de los incentivos en las políticas pasivas, construyendo un sistema robusto que realmente esté pensado para ayudar a los desempleados.
Si realmente queremos un mercado laboral dinámico y cercano al pleno empleo centrémonos en diseñar un paquete de políticas activas que cumpla con sus objetivos. Un paquete de medidas con el que podamos dotar de orientación laboral a jóvenes cualificados sin experiencia y ofrezcamos a la vez seguimiento y formación relevante a aquellos desempleados de baja cualificación, evitando que el menor número de personas posible caiga en ese mal endémico de nuestro mercado laboral que es el desempleo de larga duración.
Javier Martínez Santos es economista de EsadeEcPol.
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