Un desafío y una oportunidad para los Estados descentralizados
Las regiones serán las entidades principales en la implementación de los diversos programas financiados con los fondos del plan Next Generation
Desde hace meses se puede ver en los medios de comunicación noticias sobre el presupuesto de la Unión Europea, el programa Next Generation EU y el fondo de recuperación y resiliencia que deberán ayudar a paliar los efectos de la pandemia y transformar las economías de los Estados miembros de la Unión Europea. Las grandes líneas temáticas y presupuestarias del plan europeo de recuperación Next Generation EU y el marco financiero plurianual 2021-2027 fueron acordadas ya en el Consejo extraordinario de la UE de julio de 2020. Este acuerdo se califica como histórico, con un impacto a largo plazo en la estructura multinivel de la UE.
El entonces ministro alemán de Finanzas y posible canciller de la República Federal, Olaf Scholz, lo calificó como el momento Hamilton. La referencia al secretario del Tesoro norteamericano Alexander Hamilton se debe a que en 1790 consiguió que el gobierno federal asumiera la deuda en la que los estados habían incurrido durante la Guerra de Independencia. Este acto sentó las bases para la creación de un gobierno federal fuerte y contribuyó a la creación de una identidad colectiva en EEUU.
La referencia a la historia de EEUU puede parecer exagerada, ya que el impacto de los fondos y las condiciones aplicables para su implementación entre los estados miembros es asimétrico: España espera culminar una transformación de la economía, la euforia en Alemania es mucho más limitada por la existencia de amplios fondos de reconstrucción nacionales, mientras que en Polonia los fondos se convierten en un instrumento de la UE para frenar la deriva del Estado de Derecho en este país. No obstante, e independientemente del volumen de recursos que se inviertan en cada Estado miembro, el plan Next Generation EU y el marco financiero plurianual 2021-2027 apoyan una estrategia europea común con el objetivo de crear una Europa más ecológica, más digital y más resiliente que determinará el desarrollo de la UE en la próxima década.
El atributo histórico puede atribuirse al volumen total de los recursos financieros previstos en el acuerdo, y también al hecho de que por primera vez la Comisión Europea, en nombre de la Unión, acude a gran escala a los mercados financieros para emitir deuda con el fin de financiar parte de las políticas. Histórico es también el compromiso de financiar parte de esta deuda colectiva con impuestos de la UE. Así mismo, la UE cuenta con un nuevo instrumento para fortalecer el Estado de Derecho, desde hace tiempo aspiración de varios Estados miembros: el Reglamento de condicionalidad para la protección del presupuesto de la Unión, que entró en vigor el 1 de enero de 2021, aunque actualmente se negocian los recursos presentados por Polonia y Hungría ante el Tribunal de Justicia de la UE.
De igual modo, resulta trascendental el desafío ante los objetivos específicos del plan, la gran complejidad de los diferentes y nuevos instrumentos financieros, las modalidades de su gestión y la capacidad de absorción de los recursos para conseguir los objetivos acordados que deben demostrar las administraciones públicas y el sector privado durante los próximos años. El desafío de la Administración española queda reflejado en el volumen de las inversiones que se recibirán (España es el segundo beneficiario tras Italia), en la envergadura de las reformas, incluida las pensiones y el mercado laboral, que representan la contrapartida de las inversiones y la concentración de las inversiones en un marco de seis años.
España, como todos los estados miembros federales o políticamente descentralizados, se enfrenta a una complejidad añadida a la hora de establecer los mecanismos necesarios para la distribución de los recursos, su implementación, el control y la rendición de cuentas que difiere de los retos de sistemas organizados de forma centralizada. A diferencia de estos últimos, las políticas federales se enfrentan a problemas de acción colectiva derivados de la separación horizontal y vertical de los poderes. Pero por otro lado pueden diseñar e implementar los programas e inversiones de manera que estén más adaptados a las preferencias y necesidades de la población.
No obstante, desde la perspectiva comparada se pueden observar diferentes niveles de participación de las regiones de los Estado Miembros de la UE en la negociación del plan Next Generation EU, o en la preparación de los planes nacionales de recuperación. Mientras en los estados federales como Alemania o Bélgica las regiones asumieron un rol destacado, la participación de las comunidades autónomas en España o de las regiones en Italia fue más bien limitada. Sin embargo, y allí se pueden encontrar similitudes entre estos países, las regiones serán las entidades principales en la implementación de los diversos programas. Estos asuntos, de gran relevancia para las administraciones públicas de España, se debaten en el X Foro de las Autonomías que se celebra hasta el próximo el 21 de octubre en el Senado.
Mario Kölling es Profesor de Ciencia Política en la UNED e investigador de la Fundación Manuel Giménez Abad