El jardín de la armonización fiscal
No existe duda de que el sistema de financiación de las comunidades autónomas, que data de 2009, tiene que ser reformado
Esta polémica, que se ha vuelto a suscitar a final de año quizás con mayor intensidad, viene de lejos, y he decidido enredarme en ella como corresponde a una de las acepciones de la palabra jardín.
Parece que la controversia se plantea especialmente con el Impuesto sobre el Patrimonio (IP) y con el Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones (ISD), sobre los que las Comunidades Autónomas de régimen común (CCAA) tienen cedida amplia capacidad normativa, de lo que resulta que, en unos casos, esos impuestos sean muy gravosos para sus ciudadanos o que, en el otro extremo, no tributen nada por ellos.
Este debate hay que enmarcarlo en el sistema de financiación que se ha dado a las CCAA, en el que se contraponen dos valores: la equidad –que todos los españoles podamos disfrutar de unos niveles mínimos de servicios básicos cuando la capacidad de cada región es muy distinta para recaudar impuestos por las diferencias de renta y riqueza–; y la corresponsabilidad fiscal –la posibilidad de que cada Comunidad pueda decidir qué nivel de gasto quiere financiar y hacerlo con el nivel de tributos que le parezca conveniente–.
Pues bien, respecto a esto último, hay que saber que la autonomía fiscal de las CCAA –los ingresos por tributos sobre los que tienen capacidad normativa– solo alcanza la mitad de sus ingresos tributarios y que, dentro de estos, la recaudación por los controvertidos impuestos, IP e ISD, en 2018 aún sin bonificaciones, no habría llegado ni al 2,5% de dichos ingresos.
Por lo tanto, cuando se habla de corresponsabilidad fiscal como algo positivo, que lo es, vemos que esos tributos no aportan demasiado a este concepto en términos relativos. Además, como hay que preservar la equidad, la corresponsabilidad fiscal no debería provocar que los españoles lleguemos a ser muy diferentes por los servicios que recibimos en asuntos tan importantes como la sanidad o la educación, o porque los impuestos que tiene que pagar un ciudadano, por ejemplo, de Aranjuez, difieran radicalmente de los que paga otro en Ocaña.
¿Qué situación tenemos con los tributos cedidos sobre los que las CCAA tienen capacidad normativa? Pues es distinta en unos que en otros. En el IRPF, con una cesión teórica del 50%, las comunidades han sido prudentes en el establecimiento de su escala, y han regulado muchas y muy distintas deducciones pero con un coste recaudatorio pequeño; en Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados, la mayor parte de los territorios han ido incrementado los tipos año a año; el IP, en general, lo han dejado conforme a la norma estatal o han subido la tarifa, excepto una Comunidad que lo ha eliminado en la práctica; y en el ISD se ha seguido un camino de competencia a la baja.
¿Qué efectos habrá tenido esto sobre la recaudación y la economía de cada territorio? Es difícil de saber, aunque sería razonable suponer que, poco a poco, un grupo de contribuyentes con patrimonios muy elevados, sobre todo si no están compuestos fundamentalmente de empresas familiares –que están exentas en IP y tienen importantísimas reducciones en ISD–, habrán barajado la posibilidad de migrar, aunque esto no sea tan fácil desde el punto de vista personal, económico, social y legal. Si esta suposición fuera cierta, puede que haya tenido efectos beneficiosos en la recaudación de la Comunidad sin IP o de las que tienen un ISD bonificado entre familiares cercanos, que habrán visto incrementada la recaudación por IRPF e impuestos indirectos a costa de perder la correspondiente al IP y parte de la del ISD. Por el contrario, las Comunidades que hayan perdido esos contribuyentes se habrán quedado sin la recaudación de estos tributos y, además, de parte de la del IRPF y de los impuestos indirectos.
Este resultado no se compadece con el principio de neutralidad fiscal, consistente en que los impuestos deben alterar lo menos posible las decisiones de los contribuyentes y, además, lastra la recaudación global en territorio común.
No existe duda de que el sistema de financiación de las CCAA, que data de 2009, tiene que reformarse. Tanto el informe de la Comisión de Expertos para la reforma del Sistema Tributario Español de 2014, como el Informe de la Comisión de Expertos para la Revisión del Modelo de Financiación Autonómica de 2017, concluyen que hay que reformar el propio sistema, los tributos cedidos y, en muchos de ellos, la capacidad normativa objeto de cesión.
A mí me parece que estos informes siguen siendo útiles para los que nos acercamos a este debate porque hacen un diagnóstico preciso de la situación y la enmarcan en el contexto internacional. Al final, ciñéndonos a los tributos en los que se ha focalizado la polémica, los expertos llegan a la conclusión de que, gravándose la riqueza de diferentes maneras en otros países, en pocos existe un IP parecido al nuestro, y que el ISD puede tener y tiene un lugar en los sistemas tributarios.
Dicho esto, respecto al primero, antes de nada habrá que decidir si nos empeñamos en que exista como tal en nuestro país y, después, si se decide mantenerlo, habrá que ponerse de acuerdo sobre si se limita o no la capacidad normativa de los territorios porque, si no se hace así, muy probablemente se producirán distorsiones.
En cuanto al ISD, me remito a lo que dicen los expertos: que la cesión sin límites ha llevado a su práctica desaparición cuando las transmisiones se realizan a familiares cercanos –competencia fiscal a la baja-, por lo que proponen darle progresividad con un mínimo exento único y una tarifa con mínimos entre del 4%-5% y máximos del 10%-11%, según el grado de parentesco.
En fin, este ha sido mi tránsito por el jardín de la armonización fiscal en territorio común, yendo de la mano de los expertos, y sin atreverme a entrar en la fiscalidad foral.
Agustín Fernández Pérez es Presidente del REAF del Consejo General de Economistas