Los desafíos del Estado autonómico

La crítica de quienes prefieren la recentralización o la independencia es legítima, pero no es realista

Reuters

Es el Estado de las autonomías un activo o un pasivo de la sociedad española? Alentadas por la polarización suscitada por el desafío independentista en Cataluña, han brotado también durante la pasada campaña electoral propuestas abiertamente recentralizadoras. Ambos puntos de vista cuestionan el modelo de Estado de la Constitución de 1978, juntos ya representan el 25% del los parlamentarios y ninguna se interesa por los problemas del modelo del 78 pendientes de respuesta, como revisar su financiación defectuosa e injusta o un cupo vasco claramente insolidario. Ambos niegan directamente la apuesta de la transición consistente en reconocer importantes espacios de poder político y competencias de gestión a las comunidades autónomas, sin cuestionar la unidad de España ni quedarse en una mera descentralización administrativa. Aunque la opción autonómica de organización territorial del Estado español sigue siendo la más respaldada por la opinión pública, según las encuestas del CIS, necesita poner en valor sus logros y reforzarse con reformas demasiado tiempo postergadas.

La discusión sobre la autonomía es, desde luego, de naturaleza política: se trata de elegir dónde situar el poder de decidir sobre los asuntos que interesan a la sociedad y a los diferentes grupos que la integran. La respuesta a esa pregunta por parte de la Constitución se basa en un nuevo reparto del poder, que reconoce a las nacionalidades y regiones españolas la posibilidad de organizarse en comunidades autónomas para gestionar sus respectivos intereses, sin renunciar a la solidaridad interterritorial ni a que el Gobierno central siga contando con importantes facultades. Con esa filosofía, a lo largo de cuatro décadas se ha llevado a cabo una importante descentralización de competencias y un desarrollo institucional que, mediante la creación de órganos legislativos y ejecutivos, ha abordado la construcción de un Estado compuesto moderno en el que la soberanía es compartida entre varios niveles de gobierno.

A pesar de sus imperfecciones, el Estado de bienestar que disfrutamos se ha desplegado en ese escenario descentralizado, ofreciendo una diversidad de experiencias en el funcionamiento de los servicios sanitarios, educativos, sociales y en los modelos de fomento del desarrollo. Esa diversidad refleja diferentes preferencias sociales en distintos lugares y distintas opciones legítimas de gobierno, de modo que la falta de uniformidad no debiera sorprender ni provocar rechazo. Reconocerla es, precisamente, el objetivo de la autonomía. Es cierto que existen diferentes niveles de eficiencia en las Administraciones públicas, pero esa diversidad combinada con la transparencia es una riqueza, porque invita a emular los ejemplos de buenas prácticas de ciertos Gobiernos. Otra cuestión es que haya diferencias en los niveles de prestación de servicios entre las comunidades derivadas de asimetrías financieras que son incompatibles con los compromisos constitucionales de solidaridad.

Pero hay que decir que esas asimetrías vienen de muy atrás: de un Estado centralizado que no asignaba los recursos territorialmente de acuerdo con indicadores objetivos de las necesidades, algo que aún sucede con algunas de las actuaciones gestionadas directamente por la Administración central. Contrariamente a lo que se afirma, la responsabilidad del modelo descentralizador no ha sido generar esas diferencias, sino no ser capaz de corregirlas.

La crítica de quienes prefieren la independencia o la recentralización a la opción autonómica es legítima, pero refleja una concepción superada de la soberanía –y del derecho a decidir–, pues la contempla como si fuera posible ejercerla hoy desde una sola instancia de poder. Es una aspiración que reaparece en distintos países, agitada por el simplismo de las propuestas populistas, pero que no es realista. La complejidad de las sociedades actuales, la diversidad de intereses en juego y las múltiples interdependencias aconsejan aceptar que la soberanía ha de ser compartida, como propone el proyecto europeo.

El reto para cada nivel de gobierno es influir en las otras instancias de poder, no eliminarlas. Por eso los mejores Estados compuestos se construyen escuchando a distintos colectivos, buscando equilibrios y situando las decisiones en el nivel de gobierno que pueda compatibilizar mejor la diversidad de preferencias sociales con la eficiencia. En este sentido, la recomendación del federalismo fiscal es clara: salvo que existan economías de escala al decidir más arriba o efectos externos de unas jurisdicciones sobre sus vecinas, descentralizar permite decidir en los niveles más próximos a los ciudadanos, y responder mejor a las preferencias sociales.

El debate actual sobre la autonomía, teñido de elementos identitarios, se llena más de llamadas a los sentimientos que de evaluaciones objetivas de los resultados de la descentralización. Apela a las emociones y, si hace falta, se apoya en datos falsos y niega evidencias. En esa línea, el reflujo recentralizador ha alimentado la tesis de que los costes de funcionamiento del Estado de las autonomías son excesivos, contrariando los datos de Eurostat, el FMI o la OCDE. Estos indican que los Estados descentralizados no tienen burocracias gubernamentales más caras, sino menos que los centralizados.

La España autonómica tampoco se caracteriza por unos gastos generales de gobierno –poderes ejecutivos, poderes legislativos– elevados, sino menores que los de otros países. Y en las comunidades esos gastos generales de la autonomía representan entre el 0,4% y el 0,6% de sus gastos totales. Así pues, cuando algunas opciones políticas afirman que la recentralización permitiría ahorrar decenas de miles de millones y critican el “despilfarro autonómico”, solo recortando drásticamente el gasto de las comunidades en sanidad, escuelas y universidades, o la atención a la dependencia podrían alcanzar esas cifras.

El núcleo de la apuesta constitucional por la descentralización se basó en un gran objetivo: la voluntad de reconocer la diversidad real de los pueblos de España sin renunciar a seguir juntos. Cuarenta años después, la hoja de servicios del Estado de las autonomías merece una valoración positiva, y no ser tergiversada. Pero para mejorar esa trayectoria se han de abordar sus problemas de funcionamiento, en lugar de ignorarlos, abordando de una vez reformas que mejoren sus resultados.

Francisco Pérez / Ernest Reig son Catedrático de la Universidad de Valencia y director de investigación del Ivie / Catedrático de la Universidad de Valencia y profesor investigador del Ivie