Una hoja de ruta para el desarrollo de España
El intervencionismo del Estado, heredado del franquismo, es palpable en casi todos los capítulos económicos
El escenario socioeconómico de hace 40 años era muy distinto al actual. Como es lógico, la redacción de la Constitución estuvo marcada por el marco en el que vivían los españoles de entonces y algunos artículos resultan hasta chocantes cuatro décadas después. Hacía solo tres años que España no vivía en una dictadura, de la que se heredó una economía deprimida, afectada en parte por la crisis del petróleo de 1973 y que afectó a todos los países occidentales.
El país tenía una dependencia energética inmensa del exterior, con lo que la deuda externa estaba disparada y se había llegado a la suspensión de pagos. 1978 empezó con una tasa de inflación que superaba el 25%, cuando ahora todo el mundo está pendiente de unas décimas. El PIB crecía a trompicones y aumentaba el paro.
Ante un panorama de inestabilidad económica brutal, se tomó una decisión política de calado: reunir a los partidos políticos, incluidos los nacionalistas catalanes y vascos, y a las organizaciones sindicales y empresariales para alcanzar acuerdos “sobre el programa de saneamiento y reforma de la economía”, nombre oficial de los Pactos de la Moncloa. Una de las medidas más recordadas es la devaluación de la peseta, ya que por entonces cada país europeo podía manejar una política monetaria que desde 2002 es imposible con el euro. Bajo este acuerdo se empezó a redactar la Carta Magna y ese espíritu es palpable en varios de los artículos de índole económica, sobre todo en el artículo 131 del título VII, el que trata de Economía y Hacienda.
Sin embargo, lo que de verdad impregna los principios económicos de la actual Constitución española es el intervencionismo del Estado heredado de la dictadura. “Al cabo de 40 años, el espíritu de este título (el VII) nos parece ahora intervencionista y alejado de lo que es propio de una economía de mercado y de un país miembro de la UE”, declara el profesor del departamento de Economía, Finanzas y Contabilidad de Esade Robert Tornabell, quien añade que “era el tardofranquismo, la herencia de las políticas de autarquía de la dictadura, entonces todavía muy reciente”. Ese intervencionismo y proteccionismo estatal es evidente en artículos como el 128 que afirma: “Se establece la iniciativa pública en la actividad económica” o en el 130, donde se fija que “el Estado, mediante ley, podrá planificar la actividad económica general para atender a las necesidades colectivas”.
Se promulgan derechos de los españoles que hoy parecen obvios, pero que en aquellos años no tenían rango de ley
En 1978, el sector público dominaba la actividad económica española. La industria estaba en manos del poderoso Instituto Nacional de Industria (INI), de cuyos restos todavía se ocupa la actual Sociedad Estatal de Participaciones Industriales (SEPI); existían multitud de bancos públicos, de los que el único recuerdo en 2018 es el Instituto de Crédito Oficial (ICO); a nadie extrañaba que se hablara de que los poderes públicos promovieran “formas de participación en la empresa” (artículo 129).
O que el artículo 47 dicte que, como todos los españoles tienen derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada, “los poderes públicos promoverán las condiciones necesarias y establecerán las normas pertinentes para hacer efectivo este derecho, regulando la utilización del suelo de acuerdo con el interés general para impedir la especulación”. Este último precepto continúa vigente, pero nada tiene que ver con la legislación o legislaciones sobre el suelo existentes hoy.
Reformas
La Constitución de 1978 ha sido reformada en dos ocasiones: en 1992 y en 2011. Esta última modificación fue de carácter económico y vino impuesta por la realidad de la Unión Europea. Con el respaldo del 90% de los diputados del Congreso, se cambió el artículo 135 para introducir el principio “de estabilidad presupuestaria”, así como para impedir que el Estado y las comunidades autónomas incurran en “déficit estructural”. Se puso fin a uno de los mecanismos “graciables” de los poderes públicos: el aumento del gasto público. Igualmente, se fija que las entidades locales deben alcanzar el equilibrio presupuestario.
La vivienda digna, la defensa de los consumidores y las prestaciones sociales aparecen plasmadas por primera vez en la Carta Magna
Uno de los asuntos más polémicos a la luz de 2018 es el referido a la unidad de mercado. El artículo 139 en su apartado 2 establece la libre circulación de personas y bienes por todo el territorio español. Almudena Semur, especialista del Instituto de Estudios Económicos (IEE), considera que en el capítulo competencial no existe la coordinación que incluye la Constitución. Es una realidad que “hoy en día no existe la unidad de mercado y que las múltiples normas de las distintas Administraciones lastran la actividad”, opina Semur.
De todas formas, y aunque la Carta Magna consagre al Estado como garante del equilibrio económico en toda España, ya en 1980 “se preveían determinadas cosas relacionadas con las futuras competencias económicas de las autonomías y así lo advirtió el IEE”. En este sentido, el profesor Tornabell indica que, de haberse redactado la ley de leyes en los años 2000, se hubiera constituido España como un Estado federal al estilo de Alemania, “donde los länder emiten deuda propia (AAA) y no pagan más que el Estado (los bund a 10 años)”, aunque tampoco dice estar muy seguro a la vista de los últimos acontecimientos.
Curiosidades
La lectura del título VII arroja también una curiosidad histórica. En el artículo 130 se especifica que los poderes públicos atenderán a la modernización y desarrollo de todos los sectores económicos “y en particular de la agricultura, de la ganadería, de la pesca y de la artesanía”. Este precepto da idea de la distribución productiva de la España de entonces, en la que el sector primario, que hoy supone el 2,6% del PIB, representaba en la década de los setenta el 11%, si bien en la década siguiente, la de los ochenta, bajó al 7%. Casi el 30% de la población estaba ocupada en la agricultura, la ganadería o la pesca. Hoy, solo el 4% y el sector que más pesa en el PIB es el de servicios (un 74,1%).
El texto constitucional de 1978, que solamente ha tenido dos reformas, es fruto de su época, pero los expertos económicos coinciden en que sirvió para introducir con rango de ley conceptos que antes no existían en nuestro ordenamiento, como derechos sociales y económicos. La distribución de la renta regional y personal o el pleno empleo (artículo 40), a los que se dedicarán los poderes públicos, eran hasta la fecha expresiones que no tenían la consideración de derecho ciudadano.
Como ocurría con el derecho a tener “una vivienda digna y adecuada”, con “la suficiencia económica a los ciudadanos de la tercera edad” o con “la defensa de los consumidores y usuarios”.
“Un régimen público de Seguridad Social para todos los ciudadanos, que garantice la asistencia y las prestaciones sociales suficientes” reza el artículo 41. Y el artículo 52, por ejemplo, establece que la ley regulará las organizaciones profesionales “que contribuyan a la defensa de los intereses económicos que les sean propios” y dicta que su estructura y funcionamiento “deberán ser democráticos”. En el capítulo tercero, De los principales rectores de la política social y económica, se desgranan toda una serie de derechos de los españoles que, 40 años después, pueden parecer obvios, pero que en la España de la Transición era necesario promulgar y plasmar.
Principales artículos económicos
El Estado como garante máximo del interés general.Artículo 128.1. Toda la riqueza del país y sea cual fuere su titularidad está subordinada al interés general. 2. Se reconoce la iniciativa pública en la actividad económica. Mediante ley se podrá reservar al sector público recursos o servicios esenciales, especialmente en caso de monopolio, y acordar la intervención de empresas cuando así lo exigiere el interés general. Art. 131.1. El Estado (…) podrá planificar la actividad económica general para atender a las necesidades colectivas, equilibrar y armonizar el desarrollo (…) y estimular el crecimiento (…) y su justa distribución.
Acento en las cooperativas y en el sector primarioArt. 129.2. Los poderes públicos promoverán eficazmente las diversas formas de participación en la empresa y fomentarán (…) las sociedades cooperativas. También establecerán los medios que faciliten el acceso de los trabajadores a la propiedad de los medios de producción. Art. 130.1. Los poderes públicos atenderán la modernización y desarrollo de todos los sectores económicos y, en particular, de la agricultura, la ganadería, la pesca y la artesanía, a fin de equiparar el nivel de vida de todos los españoles. 2. Con el mismo fin, se dispensará un tratamiento especial a las zonas de montaña.
Consagra el principio de solidaridad en todo el territorioArt. 138.1. El Estado garantiza la realización efectiva del principio de solidaridad consagrado en el artículo 2 de la Constitución, velando por el establecimiento de un equilibrio económico, adecuado y justo entre las diversas partes del territorio español, y atendiendo (…) las circunstancias del hecho insular. 2. Las diferencias entre los estatutos de las (…) comunidades autónomas no podrán implicar, en ningún caso, privilegios económicos o sociales.
Importancia de los agentes socialesArt. 131.2. El Gobierno elaborará los proyectos de planificación de acuerdo con las previsiones que le sean suministradas por las comunidades autónomas y el asesoramiento y colaboración de los sindicatos y otras organizaciones profesionales, empresariales y económicas. A tal fin se constituirá un consejo cuya composición y funciones se desarrollarán por ley. Art. 132.1. La ley regulará el régimen jurídico de los bienes de dominio público y de los comunales, inspirándose en los principios de inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad, así como su desafectación.
Poder a las CC AA en materia de impuestosArt. 133.1. La potestad originaria para establecer los tributos corresponde exclusivamente al Estado, mediante ley. 2. Las comunidades autónomas y las corporaciones locales podrán establecer y exigir tributos, según la Constitución y las leyes. 3. Todo beneficio fiscal que afecte a los tributos del Estado deberá establecerse en virtud de ley. 4. Las Administraciones públicas solo podrán contraer obligaciones financieras y realizar gastos según las leyes. Art. 134.1. Corresponde al Gobierno la elaboración de los Presupuestos Generales y a las Cortes (…) su enmienda y aprobación.
Órgano fiscalizador público y libertad de circulación de bienes Art. 136.1. El Tribunal de Cuentas es el supremo órgano fiscalizador de las cuentas y de la gestión económica del Estado, así como del sector público. Art. 139.1. Todos los españoles tienen los mismos derechos y obligaciones en cualquier parte del territorio del Estado. 2. Ninguna autoridad podrá adoptar medidas que directa o indirectamente obstaculicen (…) la libre circulación de bienes en todo el territorio español.
La elaboración de los Presupuestos, de actualidadArt. 134.2. Los Presupuestos Generales del Estado tendrán carácter anual, incluirán la totalidad de los gastos e ingresos del sector público estatal y en ellos se consignará el importe de los beneficios fiscales (…). 3. El Gobierno deberá presentar ante el Congreso de los Diputados los Presupuestos (…) al menos tres meses antes de la expiración de los del año anterior. 4. Si la Ley de Presupuestos no se aprobara antes del primer día del ejercicio económico correspondiente, se considerarán automáticamente prorrogados los del ejercicio anterior hasta la aprobación de los nuevos.
Llega el principio de estabilidad presupuestaria Art. 134.5. Aprobados los Presupuestos (…), el Gobierno podrá presentar proyectos de ley que impliquen alza del gasto público o reducción de los ingresos correspondientes al mismo ejercicio. 6. Toda la proposición o enmienda que suponga aumento de los créditos o disminución de los ingresos (…) requerirá la conformidad del Gobierno para su tramitación. 7. La Ley de Presupuestos no puede crear tributos. Podrá modificarlos cuando una ley tributaria sustantiva así lo prevea. Art. 135.1. Todas las Administraciones públicas adecuarán sus actuaciones al principio de estabilidad presupuestaria.