El Estado autonómico y la teoría de la organización
La Constitución de 1978 establece que España se organiza territorialmente en municipios, provincias y comunidades autónomas. Se trata de un Estado descentralizado, en el que se ceden competencias desde una estructura central, la Administración central, a una estructura descentralizada, en este caso, la Administración autonómica.
Un Estado es una organización y, por ello, se pueden encontrar referencias sobre la mejor forma de coordinar las tareas y la autoridad, es decir sobre la mejor forma de organizarse, en las mismas teorías que aplicaríamos a una empresa o a cualquier otro tipo organización. En este ámbito, uno de los grandes dilemas a los que se han enfrentado los investigadores de las organizaciones ha sido el de decidir si hay que centralizar o descentralizar; cuándo hacerlo; cuál es el nivel óptimo, si lo hay, o cuáles son las actividades o decisiones que se pueden descentralizar.
Una de las primeras conclusiones de los investigadores en organización es que estas evolucionan según unas pautas que, cuando se agotan, son la génesis de la siguiente fase de desarrollo. Es decir, que lo que caracteriza el paso de una fase a otra es haber superado una crisis concreta provocada por la pauta de crecimiento seguida en la fase anterior. Así, las prácticas de centralización provocan las demandas de descentralización posteriores.
Curiosamente, la crisis provocada por las prácticas centralizadoras se denomina crisis de autonomía. Demasiadas decisiones se toman de forma central con información alejada de la realidad de los negocios o de los territorios en los que la organización opera y, por tanto, estos perciben que tienen poca autonomía para atender demandas de productos o servicios locales. Todos sabemos que la estructura autonómica española surge después de una muy larga época de prácticas centralizadas, por lo que parece razonable pensar que la estructura autonómica era una solución a dicha crisis de autonomía, una forma de acercar la toma de decisiones al lugar adecuado.
La estructura descentralizada se caracteriza por la capacidad y la autoridad que tienen los gestores de las unidades locales para tomar decisiones que permiten acercarse a las necesidades de los clientes, léase también ciudadanos, más próximos, y porque las unidades centrales actúan solo en caso de excepción. Lo normal en la descentralización es que, de forma inmediata, las unidades locales empiecen a establecer prácticas que refuercen sus características distintivas.
En el ámbito empresarial, un ejemplo claro de esta tendencia se pudo observar cuando Renfe, en los años noventa, se estructuró en unidades de negocio. En seguida los gestores de estas unidades crearon sus propios símbolos, en forma de logotipos y uniformes para sus empleados, para reforzar su distinta naturaleza.
En España todos hemos experimentado cómo, a lo largo de su vida, las comunidades autónomas han tomado decisiones propias en relación con asuntos como el catálogo de especialidades sanitarias, la protección del medioambiente, los horarios comerciales, etcétera. Esto ha sido así hasta el punto de que en muchos ámbitos tenemos hasta 17 normas distintas que regulan un mismo asunto, con los consiguientes problemas de coordinación asociados. Por eso, estas prácticas propias de una estructura descentralizada desencadenan su propia crisis, la crisis de control. Muchos concluirán que nuestro Estado autonómico está descontrolado, ¿cuál sería la solución teórica?
Volver atrás, recentralizar, no es la solución. Las conclusiones de los investigadores señalan que las fases de desarrollo solo van en una dirección, debido a la propia evolución, al tamaño de las operaciones o las propias costumbres que los clientes locales adquieren al relacionarse con las estructuras descentralizadas. La solución recomendada pasa por crear o reforzar nuevos mecanismos de coordinación que identifiquen y ejecuten aquellas actividades que pueden hacerse de forma más eficiente, mejor y más barato de forma centralizada, que las hay. Muchas de ellas serán tareas de bajo valor añadido para el cliente o usuario, pero que pueden hacerse muy eficientes si se hacen en común, ya que se aprovechan economías de escala, tecnologías, etcétera. Se trata de buscar la eficiencia en el uso de unos recursos, que siempre son limitados.
Aplicar esta solución en un Estado requiere, en mi opinión, actuar bajo dos premisas. La primera premisa es que se debe empezar por la coordinación de los aspectos operativos y no por las decisiones más estratégicas, que en el ámbito político suelen tener, además, cargas ideológicas. En las empresas también puede haber desacuerdos importantes sobre temas estratégicos, como el lanzamiento o la retirada de un producto, o sobre las decisiones de inversión, pero muchos menos sobre aquellos aspectos que pueden suponer ahorros en los costes que las unidades descentralizadas soportan. Hay técnicos muy competentes en nuestras organizaciones públicas que pueden buscar y encontrar soluciones de coordinación que hagan más fáciles y más baratas tareas operativas, soluciones que combinen la descentralización y la eficiencia sin menoscabo del servicio al ciudadano.
La segunda premisa se refiere a reconocer que los problemas de hoy tienen que ver con las soluciones de ayer, por tanto, en lugar de buscar culpables de las disfunciones organizativas es mejor centrarse en buscar nuevos enfoques y alternativas, sabiendo que, en un momento futuro, estos mismo enfoques provocarán nuevas tensiones y problemas. La investigación organizativa establece que no hay culpables sino un proceso evolutivo natural.
Es probable que aplicando la teoría bajo estas dos premisas se pueda avanzar en la resolución de las tensiones que el modelo autonómico está sufriendo.
Ignacio Mazo es Director Sénior de BTS