La Constitución no contempla la devolución de competencias al Estado

Los partidos aparcan el debate del diseño territorial

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Afecha de hoy aún hay muchos ciudadanos españoles que siguen refiriéndose a sus médicos de familia como los doctores de la Seguridad Social. Sin embargo, desde la segunda mitad de los años noventa, las competencias sanitarias no se gestionan ni se financian desde la Seguridad Social estatal, sino desde cada una de las comunidades autónomas, a través de sus respectivos sistemas regionales de salud. Y lo mismo ocurre con la educación, cuyas competencias también las ostentan las comunidades autónomas desde hace casi dos décadas y con los servicios sociales y la justicia.

Así, son las comunidades las que gestionan todos estos servicios básicos con el dinero que les transfiere el Estado para ello, por un lado, y, por otro, con la parte de impuestos que ellas mismas recaudan (la mitad del IRPF, la mitad del IVA, el 58% de los impuestos especiales y el impuesto de transmisiones y actos jurídicos documentados, fundamentalmente). La inmensa mayoría de los presupuestos autonómicos –casi ocho de cada diez euros– se destinan a financiar la sanidad y la educación de sus ciudadanos.

Este intenso proceso de descentralización ejecutado en función de lo previsto en la Constitución de 1978 ha propiciado que las comunidades autónomas sean las administraciones públicas que gestionan un mayor gasto público, alrededor del 34% del total, frente al 31% de la Seguridad Social, el 22% de la Administración Central;y el 13% de los ayuntamientos y corporaciones locales.

Sin embargo, según un reciente estudio del Instituto Valenciano de Investigaciones Económicas (IVIE) y la Fundación BBVA, las diferencias regionales de gasto por habitante en educación, sanidad y protección social se aproximan al 60%.

Es más, según los autores de este estudio, las distintas necesidades de cada territorio, solo explican una tercera parte de estas diferencias regionales de gasto por habitante, mientras que la mayoría obedece a la drástica y prolongada caída de ingresos públicos por la crisis.

El eje para costear todos estos servicios es el modelo de financiación autonómica, que se fija en función de la estructura territorial del Estado establecida por la Constitución que, a su vez, dicta los límites del sistema de financiación y el diseño de los instrumentos de compensación de los desequilibrios territoriales.

Algunas peticiones formales

Sin embargo, cuando se trata de la financiación autonómica, nunca llueve a gusto de todos. Así, las polémicas que se generan entre comunidades y entre estas con el Estado cada vez que se revisa el modelo, han llevado incluso al actual Gobierno a retrasar nuevos cambios en este sistema, que tenían previsto realizar en 2014. Hace un año, el ministro de Hacienda, Cristóbal Montoro, anunció públicamente que, ante la cercanía de las elecciones autonómicas y por los duros debates que se generan, aplazaba la reforma del modelo de financiación autonómica.

Esta decisión estuvo precedida de dos sonadas intervenciones públicas de dos de los presidentes autonómicos más significativos, reclamando la devolución de competencias autonómicas al Estado ante la insuficiencia financiera de sus regiones para hacerlas frente. En abril de 2012, la entonces presidenta de la Comunidad de Madrid, Esperanza Aguirre, se entrevistó con el presidente del Gobierno, Mariano Rajoy, para proponerle la devolución al Estado de las competencias en educación, sanidad y justicia. “El Estado autonómico no ha servido para lo que se diseñó: integrar a los partidos nacionalistas catalanes y vascos. En realidad, ha complicado el funcionamiento de las otras 15 comunidades”, dijo Aguirre. Es más, calculó que si se devolvieran las competencias autonómicas al Estado, esto supondría un ahorro de más de 48.000 millones.

En esta misma línea y más recientemente, a finales de 2013, el presidente de la Comunidad Valenciana, Alberto Fabra, anunció que pensaba estudiar “la devolución de determinadas competencias al Estado, si no cambiaba el actual sistema de financiación autonómica”. Para ello, se apoyó en un informe elaborado por los economistas Ramón Tamames, José Barea, Jaime Lamo de Espinosa, Pedro Schwart y Juan Velarde, que aconsejaba “evitarse por igual las situaciones de insuficiente y excesiva financiación”.

Sin embargo, más allá de estas demandas públicas, más o menos oficiales, de Aguirre y Fabra, el debate sobre la devolución total o parcial de algunas compentencias está latente en la agenda autonómica, pero en la mayoría de los casos, más para reclamar financiación que para intentar llevar a cabo estas transferencias en el modo inverso.

Eso es lo que opina un experto en el modelo de financiación autonómica, el director del think tank Fedea, Ángel de la Fuente: “no creo que realmente se haya pensado seriamente en devolver ninguna competencia autonómica”. Si bien reconoció que “sí existe la necesidad de cerrar el mapa competencial, pero no en el sentido de hacer devoluciones de competencias en masa, porque las comunidades tendrían que devolver el dinero y eso no lo quiere nadie”.

Una propuesta impopular

De hecho, una prueba que podría indicar que este debate se ha presentado en falso o, al menos, como un órdago para conseguir más financiación, es que ninguno de los grandes partidos que se presentan a estas elecciones autonómicas o a las recientes de Andalucía, salvo UPyD, han incluido esta cuestión en sus programas, ni siquiera como debate ideológico.

Así, solo la formación que dirige Rosa Díez incluye en su programa marco para las elecciones autonómicas y municipales del 24 de mayo la consecución de “un Estado fuerte” para lo que defiende “transferencias de competencias al Estado en educación, sanidad y justicia”.

En cualquier caso, a pesar de ser un debate que ha sido recurrente en la arena política –aunque haya sido sotto voce en muchas ocasiones– es claramente impopular. Por ello, la cercanía electoral lo hace aún más delicado. “Este debate no ha prosperado por una cuestión política, de poder y de intereses electorales”, opina la profesora de Derecho Administrativo de la Universidad Europea, María José Molina.

Dicho todo esto, si el cierre definitivo del mapa competencial volviera a poner sobre la mesa el proceso inverso en las transferencias competenciales, ¿sería técnicamente viable? Los juristas consultados coinciden en que sí. “Aunque la Constitución no prevea que las comunidades puedan devolver las competencias que les han sido transferidas, eso no significa que lo prohíba la norma constitucional”, explica Molina.

Una de esta vías para devolver competencias sería mediante la modificación de los respectivos estatutos de autonomía. En este punto cada estatuto podría dejar de asumir la competencia de la que se tratase, y debería asumirla el Estado; o bien podría regular un mecanismo para esta devolución, que exigiría la aprobación de una ley en el parlamento autonómico, indican los expertos consultados.

Se trata, por tanto, de un debate latente en la agenda política que está hibernando, pero volverá a saltar cuando los partidos se pongan de acuerdo para cerrar para siempre el mapa competencial.

Qué les ha quedado a los ayuntamientos en el reparto

En el debate competencial los ayuntamientos siempre se han sentido los hermanos pobres, teniendo que dar muchos servicios a la ciudadanía propios de las comunidades o incluso del Estado sin tener la suficiencia financiera para ello.

Ante esta situación, el Gobierno aprobó a finales de 2013 la Ley de Racionalización y sostenibilidad de la Administración Local que tenía como objetivo la clarificación de las competencias de los ayuntamientos. Y según recuerdan los servicios jurídicos de la Federación Española de Municipios y Provincias (Femp), dicha ley expone que “las entidades locales no deben volver a asumir competencias que no les atribuye la ley y para las que no cuenten con la financiación adecuada”.

Así, la norma establece el siguiente listado de materias cuya prestación de servicios corresponde a los ayuntamientos: gestión y planificación urbanística; gestión de la vivienda de protección pública y del patrimonio histórico; medio ambiente (parques y jardines públicos, gestión de residuos, iluminación); abastecimiento de agua; infraestructura viaria; policía local y protección civil; tráfico; ferias y mercados; cementerios, promoción y equipamiento cultural y del deporte. Asimismo, la ley reserva a los ayuntamientos la evaluación e información de situaciones de necesidad social y la atención inmediata a personas en riesgo de exclusión social. El resto de servicios sociales fue devuelto a las comunidades, algo que el PSOE ha intentado revertir en el Congreso hace apenas unos días y no ha conseguido.

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