El 'céntimo verde'
El ministro de Industria y Energía, José Manuel Soria, en su primera comparecencia en el Congreso de los Diputados, declaró como una prioridad del Gobierno el diseño de un nuevo modelo energético más autosuficiente, competitivo y comprometido con el ahorro y la eficiencia. Pero este modelo no será posible si antes no resolvemos uno de los problemas que afectan más directamente al sistema energético. Es el déficit de tarifa, que al finalizar 2011 alcanzaba 24.000 millones de euros, de los que 3.800 millones corresponden al último año. Este incremento de la tarifa eléctrica solo lo pagamos los consumidores españoles, en contraste con los europeos. Así, pagamos el sobrecoste de las energías renovables, que en 2010 superó los 7.000 millones de euros. España es el país de la Unión Europea que dedica un mayor porcentaje de la tarifa eléctrica a apoyar a las energías renovables, unos 22 euros/MWh, frente a la media europea, que se sitúa en los 8 euros/MWh.
En el marco medioambiental, España ha asumido importantes compromisos mediante la Directiva 2009/28/CE -la llamada directiva 20/20/20-, que obliga a nuestro país a que el 20% del consumo energético en el año 2020 se cubra mediante energías renovables para contribuir en una reducción -también del 20%- de las emisiones de CO2. Mientras que el sector eléctrico emite solo una tercera parte de las emisiones de CO2, un porcentaje muy importante del resto de las emisiones -alrededor del 60%- corresponde a las derivadas de los hidrocarburos.
Resulta, pues, discutible que los consumidores de electricidad sean los únicos que deban soportar el esfuerzo económico que supone cumplir con los compromisos europeos, motivo por el cual se ha planteado el establecimiento de una exacción parafiscal -el llamado céntimo verde- sobre las gasolinas. La finalidad de la exacción sería imponer un mecanismo de reparto entre todos los consumidores energéticos de una parte importante del sobrecoste de las renovables. El establecimiento de esta tasa resulta complejo, pues debe cumplir con los requisitos que impone tanto el ordenamiento jurídico comunitario como el interno, es decir, reserva de ley, igualdad, neutralidad y capacidad contributiva.
Los impuestos especiales sobre hidrocarburos se encuentran armonizados a nivel europeo por la Directiva 2008/118/CE, relativa al régimen general de los impuestos especiales y de aplicación a los productos energéticos, que permite a los Estados establecer estos gravámenes siempre y cuando tengan un fin específico y se ajusten a las normas europeas de los impuestos especiales o del IVA.
Respecto del primer requisito, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) exige que el fin del tributo sea específico y no tenga solamente un afán recaudatorio. Así, el céntimo verde tendría como finalidad financiar el sobrecoste tarifario, lo que justificaría su implantación. El segundo requisito exige el cumplimiento de la normativa de los impuestos especiales o del IVA, en relación con la cuota, el devengo y el control del tributo. La doctrina del TJUE es amplia al respecto, ya que únicamente exige que el impuesto se adecue al sistema general de cualquiera de estos tributos. Si se opta por el impuesto especial, la cuota debe establecerse en función del volumen de las gasolinas y no de su precio. En el caso del IVA, será necesario que se aplique el mecanismo de repercusión y deducción en toda la cadena de comercialización del producto.
Hay que hacer una precisión muy importante: es imprescindible que la tasa cumpla con los dos requisitos a la vez, ya que en caso contrario podría ser considerada ilegal, como probablemente ocurrirá con el céntimo sanitario, creado por la Ley 24/2001, impuesto indirecto estatal, cedido a las comunidades autónomas y cuya recaudación afecta a los gastos de sanidad y de medio ambiente. La Comisión Europea dirigió un dictamen motivado en 2008 a España, como trámite previo a la interposición de un recurso de incumplimiento ante el TJUE, en el que entendía que el céntimo sanitario no es compatible con el Derecho comunitario, ya que no persigue una finalidad específica, su objetivo es otro, a saber, consolidar la autonomía dotando de medios a las comunidades para generar ingresos fiscales que se destinan, además, a financiar conceptos tan indeterminados como la sanidad y el medio ambiente, finalidad esta que puede alcanzarse con otros medios, como serían los impuestos especiales armonizados en vigor. Si bien la Comisión no ha interpuesto todavía recurso ante el TJUE, este último deberá pronunciarse dado que admitió a tramite en diciembre pasado la cuestión prejudicial del Tribunal Superior de Cataluña solicitando al Tribunal Europeo un pronunciamiento previo sobre la adecuación del céntimo sanitario al Derecho comunitario.
Finalmente, el céntimo verde deberá ser compatible con el régimen europeo de ayudas del Estado. Como es sabido, el Tratado de la UE (artículo 107.1) prohíbe las ayudas públicas, "bajo cualquier forma", que falseen la competencia y favorezcan a algunas empresas que afecten a los intercambios intracomunitarios. No todas las ayudas, sin embargo, son contrarias al Derecho comunitario, existe un amplio abanico de excepciones que se consideran justificadas por "fomentar proyectos importantes de interés común europeo" o "traten de remediar una grave perturbación en la economía de un Estado miembro" -artículo 107.2 b) del Tratado-. En el caso del céntimo verde, su justificación se encuentra en que se quiere fomentar las energías renovables y remediar la grave perturbación económica que supone el déficit tarifario. Estos deberían ser los argumentos a exponer en el procedimiento de comunicación previa a la Comisión Europea por ayudas públicas previsto en el Reglamento 659/1999, si se pretende obtener el plácet para la implantación de esta tasa.
El céntimo verde supondría una rebaja importante del coste de las energías renovables y permitiría en parte solucionar el problema del déficit de tarifa.
Es urgente solventar este problema que produce inseguridad jurídica consecuencia del riesgo regulatorio, pues si continúa creciendo al ritmo que lo ha hecho durante los últimos años, podremos encontrarnos con que en un futuro cercano se convierta en un problema de déficit público, que afecte no solo al sector de la energía sino en general a toda la economía española.
José Luis Ruiz-Navarro. Letrado de las Cortes y Profesor de Derecho Comunitario