Financiación y solidaridad
Como el tema de la nueva Ley de Financiación de las Comunidades Autónomas va a ser abordado próximamente, parece conveniente que los ciudadanos estén informados de los problemas que ésta deberá resolver.
El primero de ellos sería un posible límite a la gestión descentralizada del gasto público no financiero. Según se ha informado, el presidente del Gobierno ha manifestado que, en ningún caso, la Administración central dejará de gestionar al menos el 50% del gasto no financiero del conjunto de las Administraciones públicas; en 2004 dicho porcentaje fue del 54,4%.
Tal indicador no es sin embargo el correcto para conocer el peso relativo de la actividad descentralizada en comunidades autónomas y corporaciones locales. La comparación homogénea es enfrentar la cuantía de las políticas de gasto gestionadas de forma descentralizada por estos últimos entes públicos con la que gestiona el Estado, ya que la política de Seguridad Social no ha sido objeto de transferencia a ninguna comunidad autónoma, puesto que el sistema de pensiones públicas financiado con cotizaciones sociales debe ser gestionado siempre centralizadamente, de acuerdo con la doctrina, para evitar ineficiencias y falta de equidad.
Se han regulado en el Estatuto de Cataluña cuestiones que afectan a las restantes comunidades, lo que es inconstitucional
Con este criterio, que es el correcto, la Administración central gestionó en 2004 el 35,8%, las comunidades autónomas el 46,2% y las corporaciones locales el 18%, es decir, los entes territoriales gestionan el 64,2% del gasto no financiero de las Administraciones públicas, excluida la Seguridad Social, casi el doble que el Estado.
En Estados federales las medias son: el Estado federal gestiona el 43,1%, los Estados federados el 30,3% y las corporaciones locales el 25,6%, conservando por tanto la Administración central el primer lugar en la gestión del gasto (43,1%). Los Estados federados gestionan menos gasto que las comunidades autónomas en España (30,3%); en cambio, las corporaciones locales han sido los grandes perdedores en la descentralización del gasto en España (18%) y en los países federales una media del 26,6%.
Los problemas que tiene el actual sistema de financiación autonómica son dos: la baja autonomía financiera que otorga a las comunidades autónomas, y la diferente evolución de los ingresos y de los gastos de cada comunidad autónoma, en relación con el año base (1999). Los costes han evolucionado por la demanda de los ciudadanos de cada comunidad, que depende principalmente de la evolución de la población protegida, mientras que los ingresos evolucionan en función de los indicadores de actualización establecidos en la Ley 21/2000.
Creemos que dos cuestiones básicas tendrán que definirse en el nuevo modelo de financiación autonómica: el grado de solidaridad y el espacio fiscal que corresponde a las comunidades autónomas. Respecto al primero, el sistema actual de financiación lo extiende a la totalidad de los servicios prestados por las comunidades autónomas, en cambio el Estatuto de Cataluña lo reduce a los servicios de educación, sanidad y otros servicios sociales del Estado del bienestar prestados por los diferentes Gobiernos autonómicos para que puedan alcanzar niveles similares en el conjunto del Estado, siempre y cuando lleven a cabo un esfuerzo fiscal también similar.
Siendo el sistema tributario el mismo en todas las comunidades autónomas, no se comprende bien qué se pretende con tal condicionante. La reducción del grado de solidaridad perjudica a las comunidades autónomas de menor nivel de renta. Se han regulado en el Estatuto de Cataluña cuestiones que afectan a las restantes comunidades autónomas, lo que es inconstitucional; la regulación definitiva tendrá que hacerse en la nueva Ley de Financiación Autonómica.
En cuanto al espacio fiscal de las comunidades autónomas, la nueva Ley de Financiación Autonómica deberá fijar si la cesión de impuestos será la establecida, de forma inconstitucional, en el Estatuto de Cataluña (IRPF 50%, impuestos especiales 58%, IVA 50%) o, por el contrario, fija otros porcentajes.
Con objeto de que las comunidades autónomas puedan financiar el incremento generado por el coste de los servicios que superan el nivel mínimo garantizado por el Estado, debería disponer de un espacio fiscal propio, que podrá ser un impuesto que grave el consumo final o un impuesto sobre las ventas en su fase minorista; la regulación debe desarrollarse de tal manera que el ciudadano que soporte el incremento de la presión fiscal sea residente en la comunidad.
El nuevo modelo de financiación debe fundamentarse en principios de equidad y eficiencia en la administración de los recursos públicos. En su aplicación parece necesario que la Administración central defina el nivel mínimo de los servicios transferidos que deben prestar todas las comunidades. La concreción de estos servicios, tanto en prestaciones como en calidad, permitirá estimar el coste en que debe incurrir cada comunidad autónoma.
Este coste será un coste estándar, en el que se tenga en cuenta las peculiaridades propias de cada comunidad (población, superficie, dispersión, insularidad, estratificación de la población, inflación, etcétera) para cuantificar el coste estándar de la prestación del servicio. Para ello se debe desarrollar una contabilidad analítica que permita conocer el coste de los servicios con el nivel mínimo garantizado de forma centralizada.
Con objeto de incentivar la eficiencia, no se deben utilizar los costes históricos (reales) sino los costes estándar, es decir, el coste en que se deberá incurrir con una administración eficiente, de forma que la comunidad que tenga ineficiencia en su gestión tendrá que recurrir a exigir a sus ciudadanos un incremento de la presión fiscal para su financiación, y la comunidad que realice una gestión eficiente puede incrementar sus prestaciones o reducir la presión fiscal. La metodología para el cálculo del coste estándar debe ser la misma para todas las comunidades autónomas.
El importe de la transferencia del Fondo de Suficiencia se debe determinar por la diferencia entre la valoración del coste de los servicios suministrados efectuada en la forma expuesta y los ingresos obtenidos por los tributos con capacidad normativa (pero sin tener en cuenta la recaudación por esta competencia) más la recaudación correspondiente a los impuestos territorializados. Si la solidaridad sólo se estableciera para los servicios de educación, sanidad y servicios sociales, para calcular la transferencia del Fondo de Suficiencia se deberá restar de los ingresos el coste estándar de los servicios que no entran en la solidaridad.
En el sistema de financiación actual, cuando la necesidad de financiación de una comunidad autónoma es inferior a los recursos obtenidos por los tributos cedidos (sin hacer uso de sus márgenes normativos) y las participaciones territorializadas, la comunidad autónoma reintegra al Fondo de Suficiencia el exceso. La nueva ley debe determinar si tal fórmula seguirá en vigor, en el bien entendido que, de eliminarse, las comunidades favorecidas serían las más ricas.
José Barea. Catedrático emérito de la Universidad Autónoma de Madrid