Insolidaridad
En los Presupuestos Generales del Estado se dotan recursos para inversiones cuya distribución espacial viene en ocasiones influenciada por motivaciones políticas y no de eficiencia o equidad. En la literatura económica las infraestructuras son bienes de capital, normalmente de naturaleza pública, de difícil sustitución, que sustentan la estructura productiva y facilitan la distribución y consumo tanto privado como público, así como la actividad humana en la sociedad. Para la OCDE, forman parte las carreteras, autopistas, infraestructuras hidráulicas, estructuras urbanas, puertos, aeropuertos y ferrocarriles. En el Informe Económico y Financiero del Presupuesto 2007 la rúbrica inversiones en infraestructuras incluye carreteras, ferrocarriles, puertos y seguridad marítima, aeropuertos y seguridad aérea, hidráulicas, medio ambiente y otras.
La disposición adicional tercera, inversiones en infraestructuras, de la Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio, de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña, establece que 'la inversión del Estado en Cataluña en infraestructuras, excluido el Fondo de Compensación Interterritorial, se equiparará a la participación relativa del PIB de Cataluña con relación al PIB del Estado para un periodo de siete años. Dichas inversiones podrán también utilizarse para la liberación de peajes o construcción de autovías alternativas'.
El Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales (SEC-95) define el Estado como un agente que comprende todos los organismos administrativos del Estado incluidos en el subsector administrativo central, el cual forma parte del sector Administraciones públicas, que incluye las unidades institucionales que son otros productores no de mercado, cuya producción se destina al consumo individual o colectivo, que se financia principalmente con pagos obligatorios efectuados por unidades pertenecientes a otros sectores y/o que efectúan operaciones de redistribución de la renta y de la riqueza nacional.
El reparto de la inversión estatal en cada comunidad se hará por negociación política, donde la desigualdad quedará palpable
Por tanto, las inversiones en infraestructuras de entidades públicas empresariales y sociedades mercantiles no deben computarse como inversiones del Estado. El SEC-95 incluye dichos entes en el sector sociedades no financieras, que lo define como un conjunto de entidades con personalidad jurídica, que son productores de mercado y cuya actividad principal es la producción de bienes y servicios financieros. El subsector sociedades no financieras públicas comprende el conjunto de sociedades no financieras sometidas al control de unidades de las Administraciones públicas. Por tanto, las entidades públicas empresariales y sociedades mercantiles operan en el mercado y sus inversiones están destinadas a producir bienes y servicios no financieros que venden en el mercado por un precio que al menos cubrirá el coste de producción, obteniendo generalmente un beneficio.
De acuerdo con lo que llevamos expuesto, la gestión para infraestructuras del Presupuesto para 2008 debería ser de unos 6.836,15 millones de euros, importe de 2007 (página 289 de Informe Económico Financiero), con el porcentaje de incremento que se apruebe, y éste es el que debería servir de base para efectuar su distribución entre las regiones. El criterio para determinar la inversión estatal en cada comunidad autónoma se ha ido fijando en los Estatutos aprobados para cada una de ellas, sin que exista un indicador común, pues cada una ha elegido el que considera el más favorable: aportación al PIB nacional (Cataluña), población (Andalucía), inversión por habitante medio de las comunidades autónomas de régimen común (Baleares), etcétera, con lo cual la suma de los porcentajes de cada comunidad en el total de la inversión del Estado en infraestructuras es superior a 100, lo que plantea el sudoku a que el ministro de Economía, Pedro Solbes, se ha referido, que a mi juicio es un problema irresoluble.
El reparto se hará por tanto por negociación política, donde la insolidaridad quedará palpable: las autonomías más ricas recibirán mayor inversión en términos relativos. En la UE las infraestructuras han sido utilizadas para alcanzar una convergencia entre los miembros, para lo cual el Fondo Europeo de Desarrollo Regional y el Fondo de Cohesión se han destinado a las regiones en renta por habitante más bajas, precisamente criterio distinto del que se aplica en España.
Varios centros han publicado metodologías para estimar los efectos de las infraestructuras (capital riqueza) sobre la productividad. Aschauer, en 1989, a partir de una estimación de una función de producción Cobb-Douglas, encuentra una fuerte correlación entre ambos, obteniendo elasticidades del producto respecto de las infraestructuras del 0,39 para Norteamérica. En la economía moderna la posibilidad de transformar información en conocimiento, éste en innovación y ésta en crecimiento, depende del capital humano y del tecnológico, pero es necesario que la gestión de estos factores sea eficiencia, pues de nada servirá que los Presupuestos asignen más recursos a ellos, ya que se acumularán ineficiencias sobre ineficiencias.
La nueva metodología de la OCDE para el cálculo de la elasticidad del producto respecto de las infraestructuras distingue entre dos conceptos de capital: el capital riqueza (carreteras, autopistas, infraestructuras hidráulicas y ferroviarias) y el capital productivo (tecnologías de la información y del conocimiento, TIC). El resultado obtenido es que la elasticidad de las infraestructuras es 0,02, inferior a la elasticidad de los activos englobados en las TIC que es 0,038.
Los nuevos estudios ponen de manifiesto que debe huirse del excesivo localismo en la defensa de territorios específicos. En toda forma de capital que implique una estructura radial (incluidas las TIC) importa no sólo las propias dotaciones sino también las que disfrutan los restantes agentes de la red. Los modelos teóricos ponen de manifiesto que el fenómeno acumulativo de concentración espacial se da cuando los costes de transacción (ligados especialmente a los costes de transporte) son reducidos.
Debido a la existencia de procesos acumulativos, puede suceder que una política de infraestructuras públicas no tenga efecto positivo alguno sobre la convergencia regional si los equilibrios espaciales se han consolidado ya. De aquí que los expertos de la nueva economía geográfica discrepen de la forma de implementarse las políticas comunitarias de cohesión e insistan en disminuir los costes de transacción de los intercambios de ideas, es decir, en favorecer la convergencia tecnológica entre regiones a través de programas públicos de telecomunicaciones, internet y formación de capital humano.
Tras lo expuesto, ¿creen ustedes que la metodología empleada en España (por llamarla de alguna manera) es la más conveniente para favorecer el aumento de la productividad y, por tanto, la convergencia regional? El Estado debería ser quien decida, previa discusión con las comunidades autónomas, la distribución espacial de capital riqueza y capital tecnológico, a cuyo efecto la Agencia Estatal de Evaluación de Políticas Públicas efectuará los pertinentes estudios en colaboración con las comunidades, que servirán de base para la decisión a tomar. Continuar con el sistema actual es despilfarrar los fondos públicos.
José Barea. Catedrático emérito de la Universidad Autónoma de Madrid