Fondo para inversiones
El proyecto de Ley General de Estabilidad Presupuestaria introduce determinadas reformas en la actualmente vigente, con el objetivo de adaptar el déficit/superávit de las Administraciones públicas a la evolución del ciclo. Se trata de evitar una política presupuestaria procíclica. Las cuentas deben estar equilibradas cuando la economía crezca entre el 1% y el 3%. Si supera dicha tasa debe existir superávit y sólo se admite el déficit cuando el crecimiento del producto interior bruto sea inferior al 1%.
Recientemente ha aparecido información en la prensa en el sentido de que, para compensar la reducción de las aportaciones que España va a tener a partir de 2007 del Presupuesto de la UE, tanto de los fondos de cohesión como de los estructurales, el Ministerio de Economía y Hacienda constituirá en lo sucesivo con los superávit presupuestarios un fondo para inversiones. Este fondo se utilizará en las fases descendentes del ciclo para realizar inversiones por las comunidades autónomas que hayan visto disminuidas las aportaciones procedentes de los fondos comunitarios.
Como antecedente de este fondo para inversiones podemos citar lo que estableció el artículo 57 de la Ley General Presupuestaria de 4 de enero de 1977, que dispuso que 'al servicio de la política presupuestaria de coyuntura económicosocial, existirá ( ) un crédito de acción coyuntural que se incluirá en el Presupuesto del Estado para programas de inversión '. Me parece buena la idea de que en las etapas alcistas del ciclo los excedentes que se obtengan no se destinen a financiar nuevos gastos sino que se reserven para aplicarlos en la fase descendente.
Sin embargo, quisiera decir que el fondo que se constituya con los excedentes presupuestarios no disminuirá el déficit que se produzca al realizar las inversiones para compensar la caída del ciclo. El fondo sirve, cualquiera que sea el activo financiero en que esté materializado, para cubrir la necesidad de financiación de los déficit futuros sin tener que acudir a la emisión de deuda pública o a préstamos, pero nunca para cargar a él directamente el gasto de inversión. Para realizar inversiones por las comunidades autónomas, financiadas con dicho fondo, será necesario tramitar créditos extraordinarios con tal finalidad, que tendrán que ser aprobados por las Cortes. Tales gastos se contabilizarán en el Presupuesto del Estado como transferencias de capital a las correspondientes comunidades autónomas, y en los presupuestos de estas últimas como ingreso por transferencias de capital del Estado. En sus presupuestos de gasto las comunidades autónomas habilitarán los correspondientes créditos para inversiones, por el procedimiento que tengan establecido.
Pudiera llamar la atención el hecho de que los superávit presupuestarios del Estado se destinen a financiar inversiones de las comunidades autónomas, cuyo espacio fiscal es hoy día mayor que el de aquél. Sin incluir la Seguridad Social ni los gastos financieros, el espacio fiscal en 2004 de las comunidades autónomas supuso el 49% del total, mientras que el del Estado sólo el 32% y el de los ayuntamientos el 19%. Resulta de ello que el gasto no financiero gestionado de forma descentralizada es 2,1 veces el del Estado, lo que limita sustancialmente la capacidad de éste para desarrollar la función de estabilización de la economía.
De la financiación total de las comunidades autónomas (excluidas operaciones financieras), el 41,4% tiene como origen tributos con competencias normativas de dichas comunidades, de forma que puedan adoptar la decisión de modificar libremente su regulación en los momentos alcistas del ciclo, para anunciar sus ingresos por encima del monto que naturalmente se producirá en dicha etapa, lo que permitiría constituir una reserva que se emplearía en financiar inversiones en la época de caída del ciclo.
La única justificación que pudiera existir para que el Estado financie, con sus excedentes presupuestarios de la etapa alcista del ciclo, inversiones de determinadas comunidades autónomas es el hecho de que a partir de 2007 habrá comunidades que dejarán de percibir aportaciones de los fondos estructurales y de cohesión. Precisamente serán las más pobres, que se encuentran a la cola de renta por habitante, las más necesitadas de infraestructuras que eleven sus posibilidades de desarrollo. Antes de tomar una decisión, debería efectuarse una estimación de la repercusión que en los ingresos del Estado tendría una nueva Ley de Financiación de las Comunidades Autónomas, como consecuencia de las propuestas de nuevos estatutos.
Igualmente deberá tenerse en cuenta que la existencia de procesos acumulativos puede dar lugar a que una política de infraestructuras públicas no tenga efecto positivo alguno sobre la convergencia regional si los equilibrios espaciales se han consolidado ya. De aquí que las recomendaciones de los expertos de la nueva economía geográfica discrepen de la forma de implementarse las políticas comunitarias de cohesión e insten a disminuir más bien los costes de transacción de los intercambios de ideas, es decir, en favorecer la convergencia tecnológica entre regiones, a través de programas públicos de telecomunicaciones, internet y formación de capital humano.