TRIBUNA

Comunidades autónomas y hacienda local

La financiación de las entidades locales es una de las cuestiones más oscuras en la distribución de competencias entre el Estado central y las comunidades autónomas, asegura el autor. En su opinión, la reforma en marcha de varios estatutos de autonomía no puede obviar este trascendental debate

La polémica sobre la reforma de los Estatutos de Autonomía de las Comunidades Autónomas (CC AA) ha puesto sobre la mesa una de las cuestiones más oscuras de nuestra Constitución. Me refiero a la distribución competencial entre el Estado y las CC AA en materia de régimen financiero local y de la que, en la actualidad, se ocupa el artículo 1 de la Ley reguladora de las Haciendas Locales (LHL). De su farragosa redacción pueden extraerse, en principio, tres conclusiones, según la interpretación de la Constitución Española (CE), que hace el legislador estatal.

En primer lugar, corresponde en exclusiva al Estado tanto la totalidad de la regulación del sistema tributario local (artículo 133 de la CE) como la regulación de la participación de las Entidades locales en los tributos estatales (artículo 142 de la CE).

En segundo lugar, el resto de materias pueden ser desarrolladas por aquellas CC AA que tengan atribuida dicha competencia a través de su Estatuto. Por último, todo ello debe interpretarse sin perjuicio de las competencias exclusivas que corresponden al Estado para regular la Hacienda General (artículo 149.1.14a de la CE).

De la lectura del artículo 1 de la Ley de las Haciendas Locales parece deducirse, por tanto, que el Estado asume una competencia exclusiva para la regulación de la mayor parte del régimen financiero local, en especial el tributario. A pesar de lo anterior, debemos preguntarnos si esta solución es la que se desprende de la CE o si, por el contrario, es posible y deseable otra interpretación. El artículo 149.1.18 de la CE reserva al Estado, de forma exclusiva, únicamente las bases de régimen local. Por su parte, ciertos Estatutos de autonomía atribuyen a cada comunidad autónoma el desarrollo legislativo, la potestad reglamentaria y la ejecución del régimen local. En esta materia, por tanto, el Estado sólo puede dictar las bases, correspondiendo a la comunidad su desarrollo.

Ahora bien, el problema se centra en determinar qué cuestiones son básicas y cuáles no. A mi juicio, son básicas las normas que enuncian los recursos de las entidades locales, las que tipifican el hecho imponible de los tributos, las que fijan los límites de acceso al crédito, las que determinan la participación en los recursos del Estado o el contenido necesario y la estructura fundamental de los Presupuestos. Por el contrario, no tienen tal carácter las normas que establecen la cuantificación y gestión de los tributos o las que fijan aspectos no fundamentales del presupuesto y su tramitación.

Centrándonos en los recursos tributarios, puede sostenerse que la enumeración de recursos efectuada por la LHL es una norma básica. Si ello es así, una comunidad autónoma no podría, a través de su normativa de desarrollo, introducir nuevos ingresos sobre el catálogo previsto en aquélla.

Es preciso resaltar, no obstante, que este catálogo no viene impuesto directamente por la Constitución, ya que su artículo 142 contiene una enumeración abierta. Por tanto, es el Estado, en uso de la competencia exclusiva que le corresponde sobre las bases del régimen jurídico, el que establece estas limitaciones. Esto significa, a su vez, que una reforma de la LHL puede ampliar sus fuentes de ingreso.

¿Tiene cabida dentro de este catálogo la cesión de tributos autonómicos a las entidades locales, por ejemplo estableciendo impuestos sobre la publicidad, grandes superficies o sobre estancia en establecimientos hoteleros?

La respuesta a este interrogante depende de la forma en que se articule esta cesión. Si la recaudación que recibe cada municipio por cada uno de estos tributos se calcula en función del punto de conexión que se fije, es decir, de una vinculación del hecho imponible con cada término municipal, la respuesta debe ser negativa.

En tal caso, la comunidad autónoma estaría creando un nuevo recurso, el del tributo autonómico cedido, no contemplado en la norma básica. Como afirma la sentencia del Tribunal Constitucional (STC) 150/1990 de 4 de octubre, 'una Ley autonómica no puede modificar la legislación estatal sobre las Haciendas locales, reduciendo o alterando los tributos propios de las entidades locales'. Por tanto, esta posibilidad sólo puede plantearse en caso de que el Estado modifique previamente el listado de recursos de los municipios, introduciendo los impuestos autonómicos cedidos como fuente de financiación.

Sin embargo, creemos que ésta no es la única forma de configurar la 'cesión'. También es posible que la comunidad cree tributos propios y que con el producto obtenido dote un fondo, objeto de reparto entre los municipios de su ámbito territorial. Ahora bien, los criterios de dicho reparto deberían establecerse con arreglo a parámetros objetivos, tales como los nuevos servicios que hayan sido asumidos, la población de Derecho o el esfuerzo fiscal. De esta manera, nos encontraríamos ante una mera participación en los ingresos de la comunidad autónoma, expresamente contemplada por el artículo 2.1 de la LHL y reconocida por parte del Tribunal Constitucional en su Sentencia 150/1990.